Juhendaja: sots. pol. õppetooli assist Riina Kiik (M.Sc)

Vanemlikust hoolitsusest ilma jäänud lapsed ja nende käekäik on käesoleva bakalaureusetöö autorit huvitanud kogu akadeemilise õppetöö jooksul. Järgnevalt käsitletav teema on välja kasvanud nii eelnevatest seminaritöödest kui ka praktilisest kogemusest. Bakalaureusetöö eesmärk on täidetud juhul, kui see annab ülevaate kasuperehoolduse hetkel toimivast süsteemist ja selle kitsaskohtadest Eestis.

Igal ajastul on olnud vanemliku hoolitsuseta lapsi, kelle käekäik on sõltunud ühiskonna arengutasemest, valitsevast riigikorrast, kultuurist ning usulistest tõekspidamistest. Eesti nõukogudeaegne hoolekandesüsteem paigutas vanemliku hoolitsuseta lapsed reeglina lastekodusse. Taasiseseisvunud Eesti sai päranduseks kaasa arvuka laste hoolekandeasutuste võrgu. Ümberorienteerumine perekesksele asendushooldusele on pikaldane protsess, mis nõuab ühiskondlike hoiakute muutumist, aga ka eriharidusega spetsialiste ning materiaalseid võimalusi.

Kasuperehoolduse hetkeseisu ja tulevikuperspektiivide üle otsustamiseks uuris autor ankeetküsitluse teel lastekaitsetöötajate ja sotsiaalnõunike nägemust nendes küsimustes.

Autor tänab igakülgse abi eest kõiki inimesi, kes olid toeks töö erinevate etappide valmimisel. Suur tänu juhendaja Riina Kiigele, kes oli igati abiks kogu töö valmimise jooksul. Samuti tahan tänada erialaspetsialistidest konsultante Tiina Kivirüüti, Andres Siplast ja kõiki sotsiaaltöötajaid, kes nõustusid vastama ankeedile. Uurimusliku osa andmeanalüüsi tehniliste probleemide lahendamisel osutatud abi ja vastutuleliku suhtumise eest tänan Andu Rämmerit.
 

Sissejuhatus 5

1. Teoreetiline ülevaade kasuperehooldusest 7

1.1. Lapse õiguslik asend ühiskonnas 7

1.1.1. Laste asendushooldus ja ÜRO Laste Õiguste Konventsioon 10

1.2. Kasuperehoolduse olemusest 11

1.2.1. Kasuperehooldusega seonduvad mõisted 11

1.2.2. Kasuperehoolduse eelised ja puudused 15

1.2.3. Vanemlikkuse bioloogiline ja psühholoogiline olemus 16

1.2.4. Kasuperehoolduse suundumused maailmas 18

1.3. Institutsionaliseerimise preventsioon 20

1.3.1. Institutsionaliseerimise preventsiooni ja lastekaitse seos

ühiskonna turvalisusega 20

1.3.2. Institutsionaliseerimise preventsiooni tasemed 22

1.4. Kasuperehoolduse arengust Eestis 23

1.4.1. Ülevaade hoolekande ajaloolistest arengusuundadest Eestis 25

1.4.2. Kasuperehoolduse arengust taasiseseisvunud Eestis 29

1.4.3. Kasuperehoolduse korraldus Eestis 30

1.4.4. Kasuperehooldus Eesti seadusandluses 32

2. Uurimistöö eesmärk ja metoodika 41

2.1. Uurimuse teoreetiline lähtekoht 41

2.2. Uurimuse hüpoteesid 42

2.3. Uurimuse meetod ja andmete kogumine 43

2.3.1. Uurimismetoodika 43

2.3.2. Andmekogumismeetod 44

2.3.3. Analüüsimeetod 45

2.4. Valim 46

3. Andmete analüüs 47

3.1. Vastajate üldandmed 47

3.2. Kasuperehoolduse süsteem 48

3.3. Kasuperehooldust sätestav seadusandlus 53

3.4. Perspektiivne nägemus kasuperehooldusest Eestis 56

4. Arutelu 59

Kokkuvõte 63

Summary 67

Kasutatud kirjandus 68

Suhtekolmnurk laps - vanem - riik on üks fundamentaalsemaid igas ühiskonnas. See on alus, millele rajaneb iga üksiku inimese elu, kogukonna funktsioneerimine ning riigi ja rahva tulevik tervikuna. Tugev ja hästi toimetulev perekond kindlustab turvalise ning elujõulise ühiskonna. Sellest järeldub riigi ja perekonna suhete reguleerimise olulisus ning vajadus pöörata erilist tähelepanu perekonna ja laste probleemidele. Nendest põhitõdedest on lähtunud ka käesoleva töö kirjutaja, keskendudes kasuperele Eesti hoolekandesüsteemis.

Eriti aktuaalne on laste hoolekanne olukorras, kus postsotsialistlikus Eestis seoses üleminekuga liberaalsele turumajandusele on tekkinud teravaid sotsiaalseid probleeme ja kasvanud on toimetulekuraskustega perede ning vanemliku hoolitsuseta jäänud laste hulk, väidab Tiko (1996). Kasuperehooldus on arenev ja perspektiivikas valdkond, mistõttu peaks teema valik olema igati õigustatud. (Laste hoolekande arendamise programm. Alused ja põhisuunad aastateks 1998-2000, Lisa 1).

Bakalaureusetöö “Kasupere taasiseseisvunud Eesti hoolekandes” keskendub kasuperehoolduse ametkonnakesksele käsitlemisele. Töö eesmärgiks on kasuperega seotud põhimõistete selgitamine, kasupere olemuse ja ajaloolise arengu jälgimine teoreetilises plaanis ning kasupere võimalused ja perspektiivid tänapäeva Eesti hoolekandes vastava seadusandluse taustal. Töös antakse ülevaade kasuperehoolduse kujunemisest, arengust ja tasemest taasiseseisvunud Eestis. Ühtlasi on osutatud nendele kitsaskohtadele, mis on tekkinud eeskätt puudulikust seadusandlusest, aga ka eriharidusega sotsiaaltöötajate vähesusest ning materiaalsete võimaluste piiratusest. Need probleemid omakorda viitavad ebapiisavale riiklikule tähelepanule lastekaitseprobleemide suhtes. Seda tõsiasja kinnitab ka fakt, et Eesti on küll ühinenud Lapse Õiguste Konventsiooniga, kuid ei täida selle nõudmisi. Teatava positiivse nihkena tuleb siiski hinnata kasuperehoolduse materiaalset toetamist riigi poolt alates 1999. aastast ja sotsiaalministeeriumis koostatud dokumendi “Laste hoolekande arendamise programm. Alused ja põhisuunad aastateks 1998-2000”.

Käesolevas bakalaureusetöös on kasutatud võrdlevalt teiste riikide lastekaitses ja eriti kasuperehoolduses omaks võetud seisukohti. Olulisel määral on toetutud Mikkola & Helmineni raamatule “Lastensuojelu” (Jyväskylä, 1994), Wimani (1995) poolt koostatud kokkuvõtetele “Alternatives to Institutional Child Care” (Helsinki), aga ka rahvusvahelisele lastekaitsedokumendile (Lapse Õiguste Konventsioon, 1994). Eesti kohta käivast kirjandusest tuleks nimetada Parve raamatut “Maailma ei saavat soojaks kütta - olgu, kuid ilma kütmata jahtub ta kiiremini” (Pärnu, 1996), Siplase (1998) bakalaureusetööd “Kasuperede arengust Eestis” (Tallinna Pedagoogikaülikool), Malveti ja Mikkola (1998) raamatut “Sotsiaalhoolekanne” ja Eesti Vabariigi seadusandlust. Arvestatud on samuti isiklikku praktilist kogemust, mis on saadud töötamisel Tartu Laste Turvakodus ja osalemisega projektis “Lapsele Oma Kodu”, mille eesmärgiks on vanemliku hoolitsuseta laste kasuperedesse paigutamine ning töö bioloogiliste peredega.

Töö empiiriline osa on kirjutatud kolme Eesti maakonna (Pärnu, Tartu, Võru) valdade sotsiaalnõunike ning kolme linna (Pärnu, Tartu, Võru) lastekaitsetöötajate ja sotsiaalnõunike kvantitatiivse ankeetküsitluse põhjal. Küsitlus uuris nimetatud ametnike kokkupuute määra kasuperehooldusega, nende töös esinevaid probleeme, nägemust ja suhtumisi kasuperehoolduse tulevikuväljavaadete osas.

Töö lõpus esitatakse teoreetilise ning empiirilise materjali põhjal kokkuvõttev arutelu kasuperehoolduse hetkeseisust, vajakajäämistest ning perspektiividest.

Lisatud on ka autoripoolsed ettepanekud kasuperehoolduse süsteemsemaks korraldamiseks Eestis.

Lastekaitse oluliseks lähtekohaks on, et inimõigused kuuluvad kõigile - mitte üksnes täiskasvanutele, vaid ka lastele ja loomulikult mistahes hooldusel olevatele lastele. Lapse Õiguste Konventsioon (vastu võetud ÜRO Peaassamblees 20. novembril 1989, millega Eesti ühines 26. septembril 1991, eesti keeles ilmunud 1994) on seotud inimõiguste üldpõhimõtetega. Lapse Õiguste Konventsiooni iseloomustatakse kui tulevikku suunatud, lapsekeskset ning kõigis maailma punktides ühtselt rakendatavat dokumenti. Selle põhjaliku 54 artiklist koosneva dokumendi alusel on välja töötatud paljude riikide lastekaitseseadused. Lapse Õiguste Konventsiooni juhtmõte on, et esikohal peavad alati olema lapse huvid. (Lapse... artikkel 3, p1). Konventsiooniga sätestatakse õigused ja vabadused kõigile lastele, tegemata vahet rassi, nahavärvi, soo, usu, poliitiliste või muude seisukohtade, rahvuse, sotsiaalse päritolu, varandusliku, sünnistaatuse või mõne muu kriteeriumi alusel. Eestis 1993. aatal jõustunud lastekaitseseadusesse on sisse viidud Lapse Õiguste Konventsiooni põhimõtted. Lapse Õiguste Konventsiooni kaudu on sätestatud nii laste põhiõigused kui ka erikohtlemist ning -hooldust vajavate laste õigused.

1994. aastal toimus Riias Kesk- ja Ida-Euroopa riikide esindajatele workshop pealkirjaga “Lapse institutsionaalse hooldamise alternatiivid”. Kokkuvõte nimetatud konverentsist on ilmunud 1995. aastal Soomes, autoriks Ronald Wiman. Konverentsi kokkuvõtetes tõdeb Wiman (1995), et kuigi enamus Kesk- ja Ida-Euroopa riike on ühinenud rahvusvaheliste lastekaitsealaste dokumentidega, eiratakse reaalses töös sageli ratifitseeritud dokumentide sätteid. Eiramise põhjustena toob Wiman (1995) välja tsentraalselt juhitud plaanimajanduslikust ühiskonnast kaasa toodud hoiakud, majanduslike võimaluste piiratuse ning lastekaitseseadusandluse puudulikkuse.

Wimani ettekandes öeldu käib paraku ka Eesti kohta. Kuigi Eesti riik ühines 1991. aastal Lapse Õiguste Konventsiooniga, ei ole ta tänaseni Laste Õiguste Komiteele esitanud konventsioonis ettenähtud ettekannet selle kohta, kuidas selles dokumendis tunnustatud õigusi realiseeritakse ja tagatakse. Selle ettekande puudumine tähendab ka seda, et Eesti üldsust ei ole nendes küsimustes informeeritud.

Järjest enam räägivad lastekaitsega tegelevad inimesed Eestis lastekaitsealase seadusandluse puudulikkusest või siis selle mahajäämusest võrreldes teenustevõrgu pideva laienemisega. Lüngad seaduses on ühest küljest takistuseks lastekaitse igapäevatöös, kuid pidurdavad ühtlasi lastekaitse- ja rehabilitatsioonisüsteemi väljakujunemist. Päevakorda on tõusnud küsimus sotsiaaltöötajate, sh lastekaitsetöötajate professionaalsuset, mis pole sugugi väheoluline tegur kogu sotsiaalhoolekandesüsteemi arengu seisukohalt.

“Sotsiaalhoolekande seadusega ettenähtud ülesannete edukaks täitmiseks on oluline sätestada valla- või linnavalitsuses sotsiaaltöötaja ametikohtade loomine ning professionaalsuse nõue seda tööd tegevatele isikutele. Ka lastekaitsetöötajatele tuleks kehtestada erialase pädevuse nõuded” (Malvet & Mikkola, 1998:120).

Lapse Õiguste Konventsioon, mis on mahukaim rahvusvaheline lastekaitse dokument, rõhutab laste kaitsetusest tingitud vajadust pöörata nende heaolule erilist tähelepanu.

• “... meeles pidades, et Inimõiguste ülddeklaratsioonis on Ühinenud Rahvaste Organisatsioon välja kuulutanud, et erilist hoolt ja abi tuleb osutada inimesele lapsepõlves;
• ... olles veendunud, et perekonnale kui ühiskonna alustoele ja kõikide tema liikmete, eriti laste kasvamise ja heaolu loomulikule keskkonnale, tuleb võimaldada vajalikku kaitset ja abi niisuguses ulatuses, et ta võib võtta täielikult enda kanda talle kuuluva vastutuse ühiskonnas;
• ... tunnistades, et lapse isiksuse täielikuks ja harmooniliseks arenguks peab laps kasvama perekonna keskel, õnne, armastuse ning üksteisemõistmise õhkkonnas;
• ... pidades silmas Lapse õiguste deklaratsioonis viidatut: “laps oma füüsilise ja vaimse ebaküpsuse tõttu vajab erilist kaitset ja hoolt, kaasa arvatud vastavat seaduslikku kaitset nii enne kui ka pärast sündi”” (Lapse... 1994:29-30).

Käesoleva rahvusvahelise dokumendiga ühinenud riigina on Eestil kohustus järgida ülaltoodud põhimõtteid. Lapse Õiguste Konventsiooni järgimine nõuab materiaalseid kulutusi süsteemi täiustamiseks, kuid samuti professionaalseid sotsiaaltöötajaid ning hoiakute ja arusaamade muutumist, mis kinnistusid ühiskonnas nõukogude perioodil. Nii Eestis kui ka teistes Kesk- ja Ida-Euroopa riikides põhjendatakse lastekaitsesüsteemi aeglast arengut sageli materiaalsete vahendite puudumisega. Wimani (1995) väitel pole ainult rahaliste vahenditega võimalik muuta ühiskondlikke väärtushinnanguid, millest algab suhtumine perekonna ja laste probleemidesse.
 
 

Lisaks laste põhiõigustele ja -vabadustele sätestab Lapse Õiguste Konventsioon põhimõtted, millest tuleks lähtuda vanemliku hoolitsuseta lastega töötamisel. Konventsioon austab lapse õigust ja vajadust kasvada perekonnas. Nii ütleb vaatluse all oleva dokumendi artikkel nr 9 järgmist:

“1. Osavõtvad riigid tagavad, et last ei eraldata vanematest vastu nende tahtmist välja arvatud juhul, kui kompetentsed võimuorganid, kelle otsuseid võib uuesti läbi vaadata, otsustavad kooskõlas rakendatavate seaduste ja menetlustega, et niisugune eraldamine toimub lapse huvides. Niisugune otsus on vajalik erijuhtudel, nagu siis, kui vanemad kohtlevad last julmalt või jätavad ta hooletusse või kui vanemad elavad lahus ja tuleb langetada otsus lapse elukoha suhtes” (Lapse...1994:32).

Konventsiooni artiklis 20 on juttu alternatiivse hoolduse tagamisest lapsele, kes mingil põhjusel ei saa kasvada oma bioloogilises perekonnas. Dokumendis välja pakutud asendushoolduse variantide puhul on esikohale seatud kasuperehooldus, lasteasutusse paigutamist käsitletakse viimase võimalusena.

“1. Lapsel, kes ajutiselt või alaliselt on ilma jäetud perekondlikust miljööst või kellel tema enese huvides ei ole lubatud jääda sellesse keskkonda, on õigus riigi erilisele kaitsele ja abile.

2. Osavõtvad riigid kindlustavad vastavalt nende riikide seadustele alternatiivse hoolitsuse sellise lapse eest.

3. Selline hoolitsus peab kaasama muuhulgas kasulapseks võtmise, Islami seaduste kafala, adopteerimise või kui vaja, sobivatesse lasteasutustesse paigutamise.

Lõpptulemust silmas pidades peaks pöörama vajalikku tähelepanu soovitavale lapse üleskasvatamise järjepidevusele ja lapse etnilisele, usulisele, kultuurilisele ja keelelisele päritolule” (Lapse... 1994:35).
 

Lastekaitse tervikksüsteemi seisukohalt vaadatuna kuulub kasuperehooldus lastekaitse asendushooldusteenuste hulka. Asendushooldusteenused on mõeldud lapse ja tema perekonna toetamiseks. Asendushooldusteenust vajab laps, kelle perekond ei suuda talle pakkuda turvalist lapsepõlve. “Sageli nõuab asendushooldust pere ebasoodne taust (alkoholi kuritarvitamine, vaimne ja füüsiline vägivald kodus, psüühikahäired, ettevalmistamatus täiskasvanu ja lapsevanema rolliks). Asendushooldus võib toimuda asutuses (lastekodu, koolkodu vm) või siis perekonnas” (Tikerpuu & Tulva, 1998:14-15).

Järgnevalt on esitatud laste hoolekande skeem, mis näitab asendushoolduse asendit laste hoolekandesüsteemis.

Kasuperehooldusega seondub mõisteid, mis on väga lähedased ning võivad seetõttu segadust tekitada. Iga defineerimine on osaliselt tinglik, käesolevas töös on püütud lähtuda Eestis enamlevinud arusaamadest ja tõekspidamistest, samuti on mõistete sõnastamisel kasutatud seadusandlikke dokumente ning Eestis ilmunud erialaseid trükimaterjale.

Adoptsioon e lapsendamine - juriidiline protsess, mille tagajärjel tekkivad lapsendaja ja lapsendatu vahel kõik perekonnaseaduses sätestatud vanema ja lapse õigused ning kohustused e sugulussidemed. Lapsendamine on tähtajatu ning ei tohi olla seotud tingimustega. Lapsendamisotsuse saab langetada ainult kohus.

Lapsendada saab :

- orbe;

- lapsi, kelle vanematelt on vanemlikud õigused ära võetud;

- lapsi, kelle vanemad on eeskosteasutusele andnud kirjaliku nõusoleku

lapsendamiseks. (Perekonnaseadus, 1994:§ 78)

Seos kasuperehooldusega: praktikas eelneb adoptsioonile sageli kasuperehooldus. Lapsendamist ei käsitleta üldjuhul asendushooldusena, kuna lapsendamise tagajärjel on juriidiliselt tegemist vanema ja lapse suhtega, kus vanem on lapse seaduslik eestkostja.

Kuigi adopteerimise puhul räägitakse sageli kasuvanematest ja kasulapsest, tuleb tähele panna, et lapsendamise puhul on juriidiliselt tegemist vanema ja lapse suhtega.

Asendushooldus - hooldus, mis võib toimuda asutuses (lastekodu, koolkodu vm) või siis perekonnas. Asendushoolduse kaudu püütakse toetada last ja tema peret. (Tikerpuu & Tulva, 1996:14).

Eestkoste - Perekonnaseadus (1994, §92) sätestab, et eestkostet saab seada lapse üle, kelle vanemad on surnud, tunnistatud teadmata kadunuks või teovõimetuks või kellelt on vanemlikud õigused ära võetud, samuti laste üle, kes on jäänud ilma vanemlikust hoolitsusest. Eestkoste seadmise otsustajaks on kohus. Eestkoste seadmisel saab eestkostjast lapse seaduslik esindaja, kes on kohustatud hoolitsema lapse kasvatamise ja ülalpidamise eest.

Hooldusperekond / kasupere - perekond, kes tähtajalise kirjaliku lepingu alusel võtab perekonda hooldada hooldust vajava isiku. Hooldamine perekonnas võib toimuda lühiajaliselt (kuni kolm kuud), tähtajaliselt (tähtaja piires), pikema aja jooksul (aasta ja enam), osapäevaliselt, kogu päeva ulatuses või ööpäevaringselt. Lapse perekonnas hooldamine on üldjuhul pidev. Lapse perekonnas hooldamiseks peab olema lapse vanemate nõusolek ja üle 10-aastase lapse nõusolek. Vanemate nõusolekut pole vaja, kui kodused tingimused ohustavad lapse tervist ja on olemas otsus või nõue vanemlike õiguste äravõtmise kohta. “Perekonnas hooldaja ei ole kohustatud hooldatavat ülal pidama ega ülalpidamise eest hoolt kandma - selle eest vastutab valla- või linnavalitsus” (Malvet & Mikkola, 1998:66). Hooldusperele makstakse kohaliku omavalitsuse vahenditest hooldustasu, mis ei tohi olla väiksem kui lastetoetuse määr. (Perekonnas hooldamise juhend, 1995).

Kuna Eestis kasutatakse kahte mõistet - kasupere ja hoolduspere paralleelselt, siis kasutatakse mõlemaid mõisteid ka käesolevas töös. Mõistet hooldusperekond kasutatakse enamasti ametlikes dokumentides, kasupere on kujunenud valdavalt kõnekeelseks väljendiks. Kasupere levik on seotud mõistetega kasuvanem ja kasulaps, mis on eesti keelele omasemad kui hooldusele võtja ja hooldusele võetav isik, nagu neid seadusandlikes materjalides kasutatakse. Võõrkeelses või eesti keelde tõlgitud kirjanduses kasutatakse valdavalt kasupere mõistet.

Rubeiz (1997) pakub Ameerika Lastekaitse Liiga kogemuste põhjal välja järgmise kasuhoolduse definitsiooni: “Kasuhooldus on lastekaitseteenus, mis võimaldab lapsel, kelle perekond ei ole suuteline kas ajutiselt või siis pikema aja jooksul tema eest hoolitsema ning kui lapsendamine ei ole soovitav ega võimalik, kasvada kindlaks määratud perioodi jooksul asendusperes” (Rubeiz, 1997:40).

Eesti sotsiaalkaitse käsiraamatu ja sõnastiku (1998) järgi on kasuhooldus lapse hooldamine kasuperes, asendusperes, tugiperes, see tähendab peres, mis ei ole tema vanemate pere. Kasuhooldus on hoolekande vorm, mida sageli organiseerivad sotsiaalkaitse agentuurid alternatiivina lastekodule.

Kasulaps / hooldusel olev isik - laps, kes on kirjaliku hoolduslepingu alusel vormistatud perekonna (kasupere) hooldusele. (Perekonnas hooldamise juhend, 1995).

Kasuvanem - isik, kes last tegelikult kasvatab, kuid ei ole selle lapse vanem ega võõrasvanem. (Perekonnaseadus, 1994:§ 68 (3)).

Pereuuring - lapsendamisele, eestkostele ning hoolduslepingule eelnev toiming, kus uuritakse pere sotsiaalmajanduslikku tausta, peresiseseid suhteid, motiivi lapse perekonda võtmiseks jne. “Kohaliku omavalitsuse sotsiaaltalitus peab kuu aja jooksul, alates hooldamisele võtja avalduse saamise hetkest, korraldama perekonna isikute sobivuse, elamistingimuste ja perekonnaliikmete nõusoleku väljaselgitamise” (Perekonnas hooldamise juhend, 1995:II p3).

Tugiisik/pere - isik/pere, kes vabatahtlikkuse alusel abistab abivajajat. Tugiisik/pere peab olema omavalitsusorgani poolt tunnistatud sobilikuks tugiisikuteenuse osutajaks ning peab olema sõlminud omavalitsusorganiga vastavasisulise kirjaliku lepingu. (EV Lastekaitseseadus 1992: §61).

Vanemliku hoolitsuseta laps -ajutiselt või pikemaajaliselt hüljatud või vanemad kaotanud laps.

“3. Riiklikest vahenditsest kaetakse mõlema vanema hoolitsusest ilma jäänud lapse ülalpidamiskulud hooldusperekonnas või

hoolekandeasutuses, kui:

3.1. lapse vanem on surnud, tunnistatud teadmata kadunuks,

teovõimetuks või piiratud teovõimega isikuks;

3.2. lapse vanemalt on ära võetud vanema õigused või laps on kohtu otsusega ära võetud vanemalt;

3.3. laps on jäänud vanemliku hoolitsuseta muudel põhjustel” (Laste riikliku hoolekande kulude katmise kord 1999. aastal, 1999:II p3)

Rubeizi (1997) järgi on laps hooletusse jäetud, kui vanemad ei suuda talle pakkuda tema kehaliseks, intellektuaalseks ja emotsionaalseks arenguks esmatähtsaid tingimusi.

Võõrasvanem - lapse vanemaga abielus olev isik, kes ei ole selle lapse vanem. (Perekonnaseadus, 1994:§68 (2)).

Perehooldusel arvatakse olevat mõningaid eeliseid asutushoolduse ees, kuid samal ajal tuleb tunda ka perehoolduse varjukülgi. Mikkola & Helminen (1994) annavad oma raamatus ülevaate laste asendusperes hooldamise olemusest, juhtides tähelepanu nii eelistele kui puudustele.

Eelised asutushooldusega võrreldes:

• perehoolduse puhul on lapsed kaitstud kontaktide sagedaste katkemiste eest täiskasvanuga (lastekodu personali tööaeg on normeeritud ning kasvatajad vahetuvad pidevalt);
• perehooldus pakub lapsele püsivaid inimsuhteid;
• perehooldus pakub lapsele peremudelit koos kõigi peres esinevate rollidega;
• perehoolduse puhul elab “töötegija” (kasuvanem) oma tegevusse sisse ning tegeleb sellega sügavuti ning põhjalikult;
• perehooldusel olles on lapsel võimalik kogeda isiklikku vastutust, individuaalset lähenemist.

Perehoolduse puudused:

• enamasti ei võta pered kasvatada multiprobleemseid lapsi, kes vajaksid kõige enam tuge;
• pikaajaliseks planeeritud perehooldus võib ettenägematutel asjaoludel siiski katkeda;
• hoolduspere ei pruugi alati saavutada soovitud kontakti ja mõju suhetes hooldusele võetud lapsega;
• hooldusperekonna majanduslikud huvid võivad lapse aitamise motiivid kõrvale tõrjuda. (Mikkola & Helminen 1994: 212).

Bioloogilisteks vanemateks loetakse lapse vanemaid, kellest laps põlvneb. Psühholoogilisest vanemlikkusest saab rääkida olukordades, kus täiskasvanu kasvatab last, kes pole tema bioloogiline järglane. (Siplane, 1998). Psühholoogilise vanemlikkuse suhted tekkivad mistahes perelähedase asendushoolduse vormi puhul (perelastekodu, kasupere, eestkostepere, adoptsioon). Adoptsioon on toiming, mille puhul lapse ja vanema suhe on ühest küljest vaid psühholoogiline, kuid seaduslikult valitsevad lapse ja vanema vahel seadusega sätestatud lapse ja vanema õigused ja kohustused.

Siplane (1998) käsitleb oma töös bioloogilise ja psühholoogilise vanemlikkuse teemat objekti suhte teooria alusel. Nimetatud teoorias on esindatud kaks koolkonda - tarvetele orienteeritud koolkond (esindajateks A. Freud, Goldstein) ning suhetele orienteeritud koolkond (esindajaks Vinterhed).

Tarvetele orienteeritud koolkond näeb lapse psühholoogiliste vanematena neid inimesi, kes igapäevaselt rahuldavad lapse vajadusi. Selle koolkonna vaatevinklist on lapse kasvatamise juures kõige olulisem just tema tarvete ning vajaduste pidev rahuldamine. Vajaduste hulka kuuluvad seejuures peale füüsiliste vajaduste ka emotsionaalsed - tunnustuse saamine, emotsionaalne heaolu, armastuse ning kuuluvusvajaduse rahuldamine. Tarvetele orienteeritud koolkond juhib tähelepanu asjaolule, et bioloogilise vanemlikkusega ei pruugi alati kaasneda psühholoogiline vanemlikkus. “Bioloogiline vanemlikkus ei ole tagatiseks psühholoogilise vanemlikkuse tekkimisele, kuna lapse puhul, vastupidiselt, ei vii tema viljastamise ja sündimise realiteedid otse tundesidemeteni” (Siplane, 1998:6).

Tarvetele orienteeritud koolkond pooldab vanemate vahetamist, kui bioloogilised vanemad ei suuda rahuldada lapse vajadusi tema kasvatamisel ning arenemisel. Samuti leiavad tarvetele orienteeritud koolkonna esindajad, et lapse ümberpaigutamisel kasuperesse tuleb vähemalt lapse täieliku kohanemiseni katkestada lapse ja bioloogilise vanema kontaktid, kuna vastasel juhul oleks psühholoogilise vanemlikkuse tekkimine ja püsima jäämine ohustatud.

Suhetele orienteeritud koolkond asetab eelnevast erinevalt rõhu lapse ja bioloogiliste vanemate suhetele. Seejuures ei eita selle koolkonna esindajad psühholoogilist vanemlikkust, vaid peavad seda täiendavaks vanemlikuks sidemeks bioloogilise vanemlikkuse kõrval. Suhetele orienteeritud koolkonna teooria alusel ei vabane bioloogilistest vanematest eraldatud laps kunagi sellest suhtest, vaid suhtleb oma bioloogiliste vanematega alati “sisemiselt” edasi. “Selline vanemlikkus ei ole vahetatav, vaid see on lapses püsiv ja mõjutab lapse kohanemist. Näiteks ei korva asendusvanemad või lastekodu personal kunagi bioloogilisi vanemaid, nad on vaid neid täiendavad isikud” (Siplane, 1998:7). Bioloogiliste suhete katkestamise läbi kaotab laps osa oma identiteedist ning temast kujuneb kahestunud isiksus. Suhtele orienteeritud koolkond ei poolda laste kasuperedesse paigutamist, vaid leiab, et nende peredega, kus lapse kasvamistingimused on ohustatud, tuleb põhjalikult tegelda. Lapse paigutamist hooldusperesse nähakse ainult ajutise variandina, kusjuures lapse ja bioloogilise vanema suhted peavad igal juhul säilima.

Arvestades, et vanemliku hoolitsuseta lapsed on sageli pikka aega kannatanud vaimse või füüsilise vägivalla all, lähtutakse praktikas enamasti tarvetele orienteeritud koolkonna põhimõtetest. Kui laps viiakse bioloogilisest perest kasuperre, tuleks bioloogilisi vanemaid toetada, et anda neile võimalus oma last ühiskonna poolt aktsepteeritaval viisil ise edasi kasvatada. Lapse kasuperre paigutamisega kaasnevad igal juhul psüühiliselt keerukad protsessid, kus nõustamist vajavad kõik osapooled.

Kasupere- ja institutsionaalse hoolduse proportsioonid maailmas on riigiti erinevad, sõltudes riigi religioossest ja kultuurilisest taustast, rakendatavast sotsiaalpoliitilisest mudelist ning heaolutasemest.

USA-s on kasuperehooldus laialt levinud nähtus, kasuperedesse paigutatakse seal ca 75% vanemliku hoolitsuseta lastest (Rubeiz 1997). Siplase (1998) andmetel paigutatakse Taanis, Prantsusmaal ja Hollandis kasuperedesse peaaegu pooled vanemliku hoolitsuseta jäänud lapsed. Belgias, Itaalias ja Saksamaal kasvab kasuperedes veidi vähem lapsi kui laste hoolekandeasutustes. Kreekas, Portugalis ning Hispaanias seevastu paigutatakse enamus hooletusse jäetud lapsi lastekodudesse.

Maailmas on levinud kaks erinevat kasuperesüsteemi. Esimese puhul paigutatakse laps väiksema tasu eest elama sugulaste juurde. Teist suunda iseloomustavad kasuperedele makstav kõrge tasu, professionaalset koolitust saanud litsentseeritud kasupered ja sugulussidemete puudumine. Mikkola & Helmineni (1994) ja Siplase (1998) andmetel kasutatakse rohkem teist suunda, kuna sugulastest kasuperesid on järjest raskem leida. Maailmas toimuvad protsessid, kus inimestevahelised suhted muutuvad pealiskaudsemaks, perekondlikud sidemed nõrgenevad ning kaotavad oma tähtsuse. Ka nõudluse ja pakkumise vahekorral põhinev turumajandusühiskond aitab kaasa, et kasuperehooldus järk-järgult kujuneb teenuseks.
 
 

Mikkola & Helminen (1994) näevad sellises tendentsis ohtu, et teenusest võib saada töö, kus tagaplaanile jäävad lapse huvid ning esmatähtsaks muutub kasuperele makstav tasu. Sellise ohu vältimiseks tuleb kasuperedega tehtav töö süsteemsemaks muuta, seda ühtlustada ja täiustada (kasuperede koolitamine, pereuuring).

Ühiskonna turvalisus on mitmetahuline nähtus, mille all võib mõelda nii riiklikku turvalisust kui ka kodanikele tagatavat turvalisust. Turvalisuse tagamiseks kasutatakse erinevaid meetmeid. Arenenud ühiskonnad rakendavad palju preventsiooni ehk ennetamismeetodit, mida peetakse majanduslikult efektiivsemaks kui tagajärgede likvideerimist.

“Kõige paremini toimib sotsiaaltöö juhul, kui ta suudab probleemid ära hoida või nende kallale asuda piisavalt aegsasti, kui paranduslikud abinõud aitavad parima tulemuseni jõuda” (Malvet & Mikkola, 1998:124).

Antud töö kontekstis pööratakse tähelepanu perekonnast, kasvukeskonnast ja toimetulekust sõltuvale turvalisusele. Grahm & Bennet (1998) viitavad erinevatele autoritele (Loeber & Dishion, 1983; West, 1982), kes on uurinud perekonna ning kriminaalpreventsiooni seoseid.

“Tugevat ja hästi toimivat perekonda peetakse üheks tähtsamaks kuritegelikke kalduvusi vähendavaks teguriks. Uurimused on näidanud, et peale korraliku hariduse ja rahuldust pakkuva töö aitab noorel sotsialiseeruda ka emotsionaalselt stabiilne perekond. /.../ Lapse arengu pikaajalise uurimise tulemused kinnitavad, et ühiskonnavastane käitumine lapseeas annab märku tulevastest õigusrikkumistest ning et perekonna koosseisul ja üldisel toimetulekul on lapse käitumise kujunemisel oluline osa. /.../” (Grahm & Bennet 1998:29).

Samas raamatus rõhutatakse, et kõige ohtlikumalt ja halvemini mõjub lapse kujunemisele ning arengule vanemate hoolimatus. Raamatus esitatud perekonna toetamise võimaluste hulgas nimetatakse ka laste hoolekandeasutusse sattumise ärahoidmist.

“Kui laps otsustatakse vanematelt ära võtta, tuleb kõigepealt selgitada asjaomaste ametnike seisukoht selles küsimuses. Ametnike seisukohta arvestades tuleb leida sobivaim võimalus lapse käekäigu kujundamiseks. Tavaliselt antakse laps kasuperesse. Kui füüsilise vägivalla all kannatavale lapsele on tema perekonnast lahutamine kasulik, siis vaimse vägivalla puhul ei pruugi see alati nii olla /.../. Üleviimine ühest kasuperest teise on aga lapsele eriti valuline ja seda tuleb vältida. Kahjuks on kasuperede mõju käsitlevate uurimuste tulemused vastuolulised. Need ei kinnita üheselt, et selle abinõuga on võimalik õigusrikkumisi ära hoida /.../” (Graham & Bennett 1998:38).

Kõige loomulikumaks ja paremaks tuleb pidada, et laps kasvab oma bioloogilises peres. Olukorras, kus see on lapsele ohtlikuks muutunud, tuleb teha valik kahe halva, st parema variandi vahel. Lastekodudes kasvanud laste kohta on tehtud palju uurimusi (Tiko, 1996) ning enamus neist kinnitavad negatiivset ja depriveerivat mõju lapse isiksuse arengule. Lisaks sellele on hoolekandeasutustes kasvanud lapsed sageli eluvõõrad ja vastutustundetud.

Ühiskonna turvalisuse kindlustamine algab hästi toimetulevate kodanike kasvatamisest. Kui perekond mingil põhjusel pole võimeline last ühiskonna täisväärtuslikuks liikmeks kasvatama, peavad sekkuma ühiskondlikud jõud. Vastasel juhul on suur tõenäosus, et laps kordab vanematelt ja lähikeskkonnalt saadud mõjutuste kaudu sama käitumismustrit.

“Varased väärkohtlemise- ja hülgamiskogemused loovad lapsel negatiivse vanemliku rollimudeli. /.../ Ta rakendab tõenäoliselt sarnast lastekasvatusmudelit ka oma tulevases perekonnaelus” (Roomeldi, 1997:107-108).

Wimani (1995) järgi on lapse hoolekandeasutusse paigutamine perekonnast eraldamise protsessi lõpppunkt. Kesk- ja Ida-Euroopa riikidele heidab Wiman ette eelmisest ühiskondlikust süsteemist pärinevat traditsiooni paigutada laps perest eraldamise korral esimese variandina laste hoolekandeasutusse. Wimani (1995) arvates on see üks punkt, kus Kesk- ja Ida-Euroopa riigid eiravad Lapse Õiguste Konventsiooni (1994), mis sätestab lapse pidevale asutushooldusele paigutamise viimase võimaliku variandina.
 

SAMMUD INSTITUTSIONALISEERIMISPROTSESSIS	PREVENTIIVSED MEETMED
	1. Ennetada soovimatuid rasedusi
1.Laps sünnib	1a. Ennetada vastsündinute hülgamist, nendest loobumist sünnitusmajas
2. Laps elab perekonnas	2. Hoida ära probleemide tekkimist perekonnas ja nõustada perekondi probleemide lahendamisel
3. Laps on perekonnast eraldatud	3. Ennetada pikaajalist eraldamist
4. Algab paigutamine laste hoolekandeasutusse	4. Ennetada lasteasutusse paigutamist ilma alternatiivvõimaluste kindlakstegemiseta
	5. Ennetada institutsiooni paigutamist määramata ajaks
5. Määramata ajaks institutsiooni jäämine
	6.Ennetada traditsioonilisse lastehoolekandeasutusse jäämist
6. Tulevase põlvkonna riskilaste olukorra muutmine	7. Muuta olemasolevad institutsioonid mitmekesisemaks, perede ja laste keskusteks

Tabel 1. Institutsionaliseerimise astmed (Wiman 1995: 17).

Üleminek ühelt süsteemilt teisele nõuab aega. Asutushoolduse ja asendushoolduse vahekorra muutumine on pikaajaline protsess, mille käigus tuleb eelistada sujuvaid üleminekuid.

“Lastekodude ja teiste hoolekandeasutuste sulgemine ei ole lahendus. Eelistada tuleb järk-järgulisi muutusi. Lühiajalise abinõuna võib märkida laste hoolekandeasutuste täiustamist. Pikemaajalise strateegiana tuleks kaalumisele võtta suund traditsiooniliste hoolekandeasutuste järk-järgulisele kaotamisele, vastavalt iga maa kultuuritraditsioonidele”(Rubeiz, 1997:15).

Vanemliku hoolitsuseta lapsed pole sugugi kaasajal tekkinud ja arengumaadele omane nähtus. Hooldust vajavaid lapsi on heaolutasemest sõltumata igal ajal ja igas riigis. Heaoluriike ja arengumaid eristab just laste hoolekandesüsteemi korrastatus, läbimõeldus ning toimivustase.

Laste hoolekande üheks tunnusjooneks kaasaegses Eestis on peres hooldamise ja asutushoolduse vahekorra muutumine: esimene leiab üha laiemat kõlapinda, teise osatähtsus väheneb. “Koostöös maavalitsuste ja kohalike omavalitsustega soodustada alternatiivvõimaluste (eestkostepered ja perekonnas hooldamine) arenemist hoolekannet vajavate laste paigutamiseks, vähendades järjepidevalt kohtade arvu laste hoolekandeasutustes” (Laste hoolekande arendamise programm. Alused ja põhisuunad aastateks 1998-2000., 1998). Selleks muutuseks on ilmselt mitu põhjust. Pragmaatiline, kuid riigi seisukohast tähtis on perehoolduse suhteline odavus võrreldes laste ülalpidamisega lastekodudes. Lapse seisukohast on aga olulisim peres kasvamine, lähedase kontakti olemasolu, peremudeli omandamine ning paremad võimalused elus toimetulemiseks.

“Turumajandusega riikides võib lapse kasvatada võtmine olla ka tasuline teenus, mida osutavad sellele konkreetsele lapsele täiesti võõrad inimesed, töö tellijaks ja tasujaks on kohalik omavalitsus” (Parve, 1996:15).

Mikkola & Helminen (1994) märgivad, et viimasel ajal on perehooldus Soomes muutunud valdavalt palgatööks, kus kasuvanemad on teenuse osutajateks. Siplase (1998) andmetel ulatub kasuperedele makstav hüvitis maailmas 10-100%-ni riigi keskmisest palgast. Erinevate autorite arvates on kasuvanemate tegevuse võrdsustamine töö või teenusega ohtlik tendents, mis pärsib altruistlike motiivide toimet lapse abistamisel. Õigustusena tuleb aga silmas pidada asjaolu, et sageli on hooldusele võetud lapse kasvatamine väga raske töö, mis nõuab kasuvanematelt hulgaliselt lisakohustusi ja ajakulu (koolitus, nõustamine, pereuuring, järelkontrollid ning aruandluskohustus).

Kokkuvõtvalt võib öelda, et kasupere on ajas pidevalt muutuv nähtus, mis kiiresti kohandub ühiskonnas üldlevinud arusaamadega. Kindlasti oli kasupere olemus möödunud sajandil erinev sellest, mida tuntakse tänapäeval. Pidades silmas ühiskonnas toimunud muutusi, tuleb mõista, et iga nähtus areneb vastavalt nõudmistele, mida esitab talle aeg. Eestis suureneb aasta aastalt vanemliku hoolitsuseta jäänud laste arv. Eesti Statistika Aastaraamatu (1999:136) andmetel võeti 1993. aastal arvele 770 ja 1998. aastal 1671 vanemliku hoolitsuseta last. Viimastel aastatel on selle probleemi lahendamiseks hakatud üha rohkem rakendama kasuperehooldust.
 

Hoolekandeasutuse tüüp	1992	1993	1994	1995	1996
Paigutatud lapsi kokku	501	729	858	890	1133
Laste hoolekandeasutustesse	203	186	244	239	237
Perekonda	291	512	586	296	627

Tabel 2. Paigutatud vanemliku hoolitsuseta lapsed, 1992-1996 (Sotsiaaltrendid, 1998).

“Eriti tahaksin rõhutada laste hoolekande arendamise põhimõtet, mis peaks olema kuldreegliks igale töötajale, kes lahendab hoolekannet vajava lapse juhtumit: Kõige parem on lapsel kasvada oma perekonnas, mistõttu tuleb igati toetada peresid. Kui laps mingil põhjusel ei saa kasvada oma peres, tuleb talle leida kasupere” (Kikas, 1998:4).

Kasuperehoolduse levik Eestis esitab uusi nõudmisi selle valdkonna seaduslikuks reguleerimiseks ning riigisisese ühtse süsteemi loomiseks.

Sotsiaalpoliitikat ja sotsiaaltööd tuleb vaadelda konkreetse riigi poliitiliste, majanduslike, eetiliste ning rahvus-kultuuriliste faktorite taustal (Payne 1995; Leppik 1995; Tulva 1996a). Nii on ka Eesti hoolekandesüsteemi kujunemisele olulist mõju avaldanud erinevad ajaloosündmused. Rohked sõjad, okupatsioonid ja võõrvallutused on endast maha jätnud mitmete erinevate kultuuride, rahvuste ning traditsioonide segu. Igal ajajärgul on valitsevad olnud isesugused prioriteedid ja riigikorrad, mis on jätnud oma jälje kogu Eesti hoolekande arengulukku.

Erinevad autorid jaotavad Eesti hoolekande ajalugu erinevalt. Leppik (1995) eristab oma artiklis “Eesti hoolekande ajaloolisi arengujooni” hoolekande viit etappi. Tulva (1996a) keskendub kolmele kirjalikult dokumenteeritavale etapile. Kõre (1998) on Eesti sotsiaalkaitse arengulugu käsitlevas artiklis ajavahemiku 1918-1998 jaganud viieks etapiks. Järgnevalt on esitatud Leppiku (1995), Tulva (1996a) ja Kõre (1998) materjalide põhjal koostatud viiest etapist koosnev ülevaade Eesti hoolekande arenguloost. Laste hoolekannet käsitletakse järgnevas ülevaates kogu hoolekandesüsteemi osana.
 
 

• 13 - 19. saj. - perioodile on iseloomulik kristlikule halastusele põhinev hoolekandeline tegevus. Abi andmine nimetatud perioodil toimus juhuslikult. Hoolekandeasutusteks olid kirik ja kogudused. Esimene mainimisväärne daatum on aasta 1783, mil Balti kubermangudes asutati hoolekandelise tegevuse koordineerimiseks ühiskondliku hoolekande kolleegiumid.
• 19. saj - 1918. a. - perioodi jäävat hoolekandelist tegevust on nimetatud vaeste hoolekandeperioodiks. Nimetusest lähtuvalt on selge, et põhitähelepanu oli pööratud vaeste eest hoolitsemisele. Sel ajajärgul tuli igal vallal ise oma vaeste eest hoolt kanda. Kujunes välja kogukondlikele põhimõtetele rajanev hoolekandesüsteem.
• 1918 - 1940 (Eesti Vabariigi periood) - kujundati välja terviklik hoolekandesüsteem, kus põhivastutus langes kohalikele omavalitsustele. Kõige intensiivsemalt tegeldi sotsiaalprobleemide lahendamisega ajavahemikus 1934-1940. 1918. aastal loodi Töö- ja hoolekandeministeerium, 1925. aastal võeti vastu hoolekandeseadus (täiendatud hoolekandeseadus 1935), mis hõlmas muuhulgas ka laste eest hoolitsemise küsimusi. 1929. aastal loodi reorganiseerimise tulemusena Haridus- ja sotsiaalministeerium. Aastal 1936 alustas tegevust iseseisev Sotsiaalministeerium. Kirjeldatud hoolekandeetapil pöörati erilist tähelepanu emade ja laste kaitsele. Nii on näiteks teada, et juba 1925. aastaks oli Eestis loodud 82 lastekaitseasutust (Eesti Lastekaitse I, 1935). Mainimisväärne on lastekaitsealase kirjanduse rohkus ajavahemikust 1918-1940 (Eesti Lastekaitse I. Tallinn 1935; Eesti Lastekaitse II. Tallinn 1940; Eestkoste ja hooldamine. Seaduse eeskirju vaeslastekohtute tegevuse alal. Tallinn 1938; Zimmermann, Vaeslaste ja hoolekandekohtute korraldamise kohta Eestis. Tallinn 1925). 1925. aastal vastu võetud hoolekandeseadus käsitleb laste ja alaealiste hoolekannet terve peatüki ulatuses, mis koosneb 74 paragrahvist. Sellel perioodil algas professionaalsete sotsiaaltöötajate koolitamine Kodumajanduse Instituudis*.

* Kodumajanduse Instituut (1935-1940)

• 1940 - 1991 (ENSV periood) - Eesti Vabariigi ajal loodud hoolekandesüsteem lagunes. Nõukogude okupatsiooni aegset hoolekannet iseloomustas tsentraliseeritud juhtimine, sotsiaaalhoolekande asendamine sotsiaalkindlustusega, omavalitsuste ning vabatahtlike organisatsioonide tähtsusetus. Muutused kajastuvad ka sotsiaalsfääri juhtivate asutuste nimedes - Eesti NSV Sotsiaalkindlustuse Rahvakomissariaat (1940-1946), Eesti NSV Sotsiaalkindlustuse Ministeerium (1946-1979), Sotsiaalministeerium (1979-1991). Kuni 1990. aastani seisnes sotsiaalhoolekanne peamiselt riiklike pensionide ning abirahade jagamises.

• 1991 a. alates (taasiseseisvumisperiood) - algas liikumine totalitaarsest ühiskonnast demokraatlikku. Kiired muutused ühiskonnas tõid kaasa suuri sotsiaalseid probleeme - vaesuse, kuritegevuse ja tööpuuduse plahvatusliku kasvu. Sotsiaalprobleemide lahendamine on tihedalt seotud majanduspoliitikaga, seadusandlusega ning demograafilise arenguga. Elanikkonna kohanemist uue ühiskonnaga takistab oluliselt ka nõukogudeaegne mentaliteet.

Vaadeldes Eesti sotsiaalhoolekannet tema ajaloolises arengus - pidevalt lagunenud, üles ehitatud, muudetud ning jälle taastatud süsteemina - on mõistetavad täna valitsevad puudujäägid ühtse hoolekandesüsteemi loomisel. Olenemata ajast on sotsiaalpoliitika puhul alati oluline olnud, milline roll sotsiaalküsimuste lahendamisel on antud riigile, omavalitsustele ja valitsusvälistele organisatsioonidele. Alates 1991. aastast on Eestis käivitunud heaoluühiskonna eeskujudest lähtuva sotsiaalpoliitika väljakujundamine.
 

Taasiseseisvunud Eestis algas kasuperehooldusega tegelemine 90-ndate aastate alguses. Peale paariaastast ettevalmistustööd meedia kaudu sõlmiti esimene kasupereleping Pärnus 1993. aastal (Parve, 1996). Rubeizi (1997) andmetel alustasid 1993. aastal tegevust projekti “Lapsele Oma Kodu” Tallinna ja Tartu töörühmad. Projekti idee on pärit USA-st ning algselt finantseeriti projekti Euroopa Ühenduse ning Kristliku Lastefondi vahenditest. Mõned aastad hiljem võttis projekti finantseerimise üle EV Sotsiaalministeerium. Projekti “Lapsele oma kodu” esialgseks peaeesmärgiks oli lastekodulaste tagasitoomine bioloogilistesse peredesse. Käesolevaks ajaks on elu teinud oma korrektiivid ning projekti põhitegevusse kuulub vanemliku hoolitsuseta laste paigutamine kasuperehooldusele. Tänaseks tegutsevad samast ideest kantud projektid erinevate nimede (“Meie laps”, “Lapsele oma kodu”, “Kasupere”, “Aidake meil kasvada peres”) all suuremates Eesti linnades (Tallinn, Tartu, Narva, Viljandi, Võru) ja mõnes maakonnas (Järvamaa, Raplamaa, Tartumaa, Harjumaa). Omavalitsuse initsiatiivil alustati laste kasuperedesse paigutamist esimesena Pärnu linnas laste varjupaiga “Oliver” juures.

“1995. a oli kirjaliku lepingu alusel perekonnas hooldusel üle 70 lapse, 1996. a üle 200 lapse ja 1997.a esimesel poolaastal 128 (va Põlvamaa) last” (Randmaa, 1998:156). 1998 aastal võeti Sotsiaalministeeriumi andmetel kasuperedesse 320 last: 1 laps sünnitushaiglast, 19 last varjupaigast, 20 last lastekodust, 247 bioloogilisest perest ja 33 last mujalt (Post, 1999).

Eesti kasuperehoolduse traditsiooni ühe taaselustaja Valter Parve (1996) arvates ei erine Eestis rakendatav eestkoste ja hooldus põhimõtteliselt mujal maailmas kasutatavast. Erinevused on kasuperede valikus, koolitamises ja tasus tehtud töö eest. 1998. a kehtima hakanud lastetoetuse seaduse alusel on toetus ette nähtud ka perekonnas hooldamisel olevale lapsele kahekordses lapsetoetusmääras.

Alates 1999. a kevadest makstakse laste perekonnas hooldamiseks toetust sotsiaalministri määruse “Laste riikliku hoolekande kulude katmise korra 1999. aastal kinnitamise” (RTL, 1999:83:1025) alusel. Hooldusperekondade materiaalne toetamine peegeldab riigi soovi muuta riiklikul hoolekandel olevate laste suhtarvu peres hooldatavate laste kasuks. Samal ajal annab see alust loota, et lastele, kes mingil põhjusel ei saa kasvada oma peres, leitakse tulevikus kergemini võimalusi peres hooldamiseks.

Sotsiaalhoolekande seaduse järgi on laste hoolekanne (Sotsiaalhoolekande seadus, §24) ja lapse eraldamine kodust ja perekonnast (Sotsiaalhoolekande seadus, §25) kohaliku omavalitsuse ülesanne. Praktikas pole omavalitsuse lastekaitsetöötajatel praeguse töökoormuse juures võimalik kasuperehooldust juurutada. Nii kasuperehoolduse propageerimine, kasuperede leidmine kui ka koolitamine vajavad eraldi süvenemist ning ettevalmistamist. Kasuperehooldusele paigutamise protsessis on oluline koht bioloogiliste perede, kasuperede ja laste endiga tehtaval psühhosotsiaalsel tööl.

Kasuperehoolduse korraldamine tänases Eestis toimub juhuslikult, sõltudes suurel määral entusiastide olemasolust ja heast tahtest. Nagu juba eespool nimetatud, on sotsiaalhoolekande seaduse alusel laste hoolekande eest vastutav kohalik omavalitsus. Omavalitsuse lastekaitseametnike ja sotsiaalnõunike suur töökoormus ei võimalda aga enamasti kasuperede otsimist, nõustamist ega koolitamist. Praktiliselt toimub laste paigutamine hooldusperekondadesse siiski valdavalt sotsiaalministeeriumi poolt finantseeritavate projektide algatusel, mõnel pool ka omavalitsuste kaudu ja lastekodude eestvõtmisel. Kasuperehooldusega tegelevad projektid tegutsevad koostöös kohalike omavalitsustega. Tööjaotus on valdavalt järgmine: kasuperede leidmise, koolitamise, pereuuringu tegemise ja nõustamisega tegelevad projekti töötajad, hoolduslepingu sõlmimine ja kodukülastus kuuluvad kohaliku omavalitsuse pädevusse.

Kuidas lapse hooldusperekonda paigutamise protsess Eestis algusest lõpuni välja näeb, kes millega tegeleb ja mis tegemata jäetakse, on täna raske öelda. Põhjuseks ühtse süsteemi ja terminoloogia puudumine, vastava seadusandluse puudulikkus ning vähene võrgustikutöö lastekaitseinstitutsioonide vahel.

“Sotsiaalhoolekande korraldamisel avalikus sektoris tuleb pidada oluliseks riigi ja maakondlike institutsioonide ühtset süsteemi” (Korp, 1998:37).

Tegutsevad projektid kasutavad erinevaid töömeetodeid, mille aluseks on valdavalt töökogemus, mitte spetsiaalne väljaõpe koos teoreetiliste teadmiste olemasoluga. Omavalitsuse osa laste kasuperedesse paigutamisel sõltub sageli sellest, kas vastavas piirkonnas tegutseb kasuperehooldust korraldav projekt või mitte. Mittetulundusühingute kaudu tegutsevate projektide tegevus sõltub suurel määral nende finantseerimisest, mis on sageli ebastabiilne. Sellega seonduvalt pole nende töö kujunenud järjepidevaks.

“Mittetulundusühingute olukorra teeb probleemseks see, et nende finantseerimisallikad on väga ebastabiilsed, mistõttu ka nende arenemine maakondi katvateks institutsioonideks ja eksisteerimine üldse on kohati küsitav...”(Korp 1998: 29).

Malvet & Mikkola (1998) peavad vajalikuks Eesti seadusandluse osalist muutmisest ning täiendamist. Muu hulgas teevad autorid ettepaneku projektide koordineerimiseks, eraettevõtetelt ja mittetulundusühingutelt sotsiaalteenuste ostmiseks.

Lapse eraldamine perekonnast on kohaliku omavalitsuse seisukohast igal juhul seotud materiaalsete kulutustega. “Samuti otsustab valla- või linnavalitsus, kas perekonnast eraldamisel hakkab laps elama hooldusperekonnas või mõnes lastehoolekandeasutuses, need otsused sõltuvad omavalitsuse eelarve võimalustest” (Kaplan, 1998:3).

Eelarve piiratusest tingituna loob see praktikas sageli olukordi, kus omavalitsus viivitab lapse eraldamisega perekonnast ning hooldusele paigutamisega viimase hetkeni. Mida vanem on aga laps, kes on kasvanud arengut pärssivates ning ebasoodsates tingimustes, seda raskem on tema paigutamine hooldusperekonda. Vanema lapse puhul väheneb võimalus ennetada toimetulematust ning lapsepõlvekodus omandatud käitumismustri kordumist.

Vastuolu, mis tekib lastekaitse baaspõhimõtte - esikohal olgu alati lapse huvid (EV Lastekaitseseadus, 1992:§3) - ning materiaalsete vahendite piiratusest võib luua olukorra, kus lastekaitseametnikul puudub võimalus lapse kaitsmiseks.

Kasuperehoolduse korraldamisel Eestis on esmatähtis ülevabariigilise ühtse süsteemi olemasolu. Kuna mittetulundusühingute tegutsemine on vabatahtlik, siis tuleks kasuperehoolduse efektiivne toimimine tagada eelkõige avaliku sektori kaudu.
 

EV Lastekaitseseadus (1992) oli üks esimesi taasiseseisvunud Eestis jõustunud seadusakte. Seaduses on määratletud lapse peamised õigused ning kohustused. Arvustavalt võiks öelda, et seadus piirdub ÜRO Lapse Õiguste Konventsiooni refereeringuga ja jääb seetõttu liiga üldsõnaliseks. Eesti seadusandluses on siiani domineerinud raamseaduste loomise põhimõte. Praeguseks on enamik olulisemaid seadusi vastu võetud ja jõustunud ning oleks aeg teha korrektuure olemasolevates seadustes, mis vajavad täiendusi ning muudatusi. Seadus täidab oma funktsioone vaid siis, kui ta on paindlik ning kooskõlas nõudmistega, mida esitab pidevalt muutuv ühiskond.

Laste sotsiaalhoolekande ja käesoleva töö seisukohalt on olulised järgmised seadusandlikud dokumendid:

Eesti Vabariigi Lastekaitse seadus (RT 1992, 28, 370, 787-796);

Sotsiaalhoolekande seadus (RT 1995, 21, 323, 732-736);

Perekonnaseadus (RT 1994, 1, 75, 1326, 2111-2139);

Perekonnas hooldamise juhend (RTL 1995, 55, 1878-1882);

Lastekodulapse ajutiselt perekonda andmise kord (RTL 1995, 34, 0, 1175-1177);

Laste riikliku hoolekande kulude katmise kord 1999.aasal (RTL 1999, 83, 1025, 4737-4745).

Alajõe (1997) väitel on Eesti lastekaitset puudutavad seadused ja määrused sageli umbisikulised, puuduvad konkreetsed määratlused selle kohta, kes peab tagama lapse õiguste kaitse ja abistamise, milliste vahenditega ning millises ulatuses seda teha tuleb. Pidevalt täiustuv ning mitmekesistuv sotsiaalhoolekanne nõuab seaduste muutmist ning täiendamist.

Käesolevas peatükis keskendutakse seaduslikku aspekti silmas pidades hoolduslepingu sõlmimisele, hooldusel oleva lapse õigusele olla kontaktis vanematega, koolitusprobleemidele ja hooldusperekondade tasustamisele. Nimetatud teemade valik johtub praktlilise töö käigus ilmnenud probleemidest.

Perekonnas hooldamise juhend sätestab hooldusperekonnana perekonna, kes kirjaliku lepingu alusel võtab perekonda hooldada hooldust vajava isiku. Sotsiaalhoolekande seaduse §15(2) sätestab - “Hooldamine perekonnas toimub valla- või linnavalitsuse ja hooldamisele võtja vahel sõlmitud kirjaliku lepingu alusel” (Sotsiaalhoolekande seadus, 1995:§15 (2)). Seega on seadusandlus määruse kaudu sätestanud, et perekonnas hooldamine toimub kirjaliku lepingu alusel, mis sõlmitakse sotsiaaltalituse ja hooldusperekonna vahel.

Perekonnas hooldamise juhendi järgi määratakse lepingus poolte õigused ja kohustused igal konkreetsel juhul vastavalt vajadustele ja kooskõlas Eesti Vabariigi seadustega, teiste õigusaktidega ja käesoleva juhendiga. Samas juhendis on toodud näidis “Perekonnas hooldamise lepingu”(Lisa 2) kohta. Praktikast nähtub, et sotsiaaltalitus ei täienda lepingu näidist omalt poolt, vaid sõlmib selle kõigi hooldusele antud laste puhul standardselt. Kõne all olev leping on aga väga üldsõnaline, sätestades vaid selle, kes võtab kelle hooldusele ning millistel tingimustel on lepingu osapooltel õigus leping lõpetada. Võrdluseks on siinkohal toodud Soome lastekaitseseaduse järgi (Mikkola & Helminen, 1994) perehoolduse tellimuslepingus kindlaks määratud punktid:

• Hooldajale makstava palga suurus ja selle maksmise kord. Kui erandlikult palka ei maksta, tuleb selle põhjused tellimuslepingus ära näidata.
• Kulutuste korvamine seoses hoolduse käivitamisega ja hooldusel oleva isiku igakuise taskurahaga seoses. Kui nimetatud kulutuste korvamist mingil põhjusel ei toimu, siis näidatakse selle põhjused tellimislepingus.
• Perehooldusel oleva isiku individuaalsetest vajadustest johtuvate kulutuste kompenseerimine.
• Hoolduse arvatav kestvus (tähtajaline või ajutine).
• Hooldusel oleva isiku õiguste, harrastuste ning materiaalsete vajaduste realiseerimine. (Laste perehoolduse puhul loetakse seejuures kõige olulisemaks lähedastega kohtumise õigust).
• Hooldaja õigus vabale ajale.
• Hooldajale antava ettevalmistuse, tööjuhiste ja koolituse kord.
• Tellimuslepingu tühistamine.
• Muud hooldusperet ja hooldust puudutavad küsimused.

(Mikkola & Helminen, 1994:223).

Loetelus esitatud punktid on praktilises töös hoolduslepingute sõlmimisel väga vajalikud, kuna perehoolduse käigus tekib keeruline suhetekolmnurk, mis peab olema kirjaliku lepinguga reguleeritud.

Eesti lastekaitseseaduse §64 “Kontakt vanematega” punkt 2 ütleb järgmist:

“Sotsiaaltalitus ja hooldusasutus soodustavad igati lapse ja tema vanemate ning lähedaste sugulaste kontakti teket ja kestmist, kuid neil on õigus seda ka piirata käesoleva paragrahvi 1. lõikes toodud põhjustel” (Lastekaitseseadus, 1992:§64 (2)).

Soodustamise täpne tähendus on seega määramata, tähendades hooldusel oleva lapse ja tema perekonnaliikmete kohtumisi piiramata arvust kuni minimaalse arvu kohtumisteni. Kui lapse ja vanemate kohtumine hooldusel olemise ajal nõuab transpordi- või muid kulusid, siis millistest vahenditest need kaetakse? Samuti puudub vähimgi määratlus, mille kaudu saaks reguleerida lapse, bioloogiliste vanemate ning kasuvanemate omavahelisi suhteid kasuperehoolduse korral. Kuna kasupere on mõeldud lapse ajutiseks paigutamiseks, on väga oluline kontakti säilitamine lähedastega. Et seadus selle kohta midagi konkreetset ei ütle, siis on Tartu “Lapsele Oma Kodu” projekt ja Pärnu Pereabikeskus välja töötanud hoolduslepinguga koos sõlmitava lepingu, mis reguleerib erinevate osapoolte suhtlemist kasuperehoolduse ajal. Vajadus suhteid konkreetselt reguleeriva lepingu järgi on selgunud töö käigus, et hoida ära suuri arusaamatusi kasupere ja bioloogilise pere vahel.

Soome lastekaitseseadus (Mikkola & Helminen, 1994) sätestab lapse õigust olla kontaktis talle lähedaste isikutega oluliselt konkreetsemalt kui vastav seadus Eestis. Näiteks ütleb Soome lastekaitseseadus Mikkola & Helmineni (1994) andmetel, et lapsele tuleb tema elukoha muutumisest hoolimata tagada tähtsad ja lähedased inimsuhted. Lapse õigust kohata talle lähedasi inimesi ei tohi ka asenduskodu elurütmi või kommete pärast piirata selle piirini, et see ohustaks lapse õigusi. Sotsiaalkomisjon, kes on lapse asendushooldusele paigutanud, peab täitma aktiivsusnõuet, mis sisaldab järgmiseid punkte:

• selgitada lapsele inimsuhete tähtsust ja ühenduse pidamise tavasid;
• arendada ja korraldada erinevaid ühenduse pidamise viise;
• lahendada ühenduse pidamisel tekkivaid vastuolusid;
• toetada majanduslikult ühenduse pidamist (telefoniside, majutus, sõidukulud) nii last vaatama tulevate bioloogiliste vanemate kui ka teiste lähedaste puhul (Mikkola & Helminen, 1994: 194).

Teine oluline puudus Eesti seadusandluses on seotud kasuperede koolitamisega. Lastekaitseseadus hooldusperekondade koolitamist ei käsitle. Perekonnas hooldamise juhendi (1995) II peatüki 4. punkt ütleb:

“Hooldamisele võtjaks soovijatele viiakse läbi koolitus ja perekonna nõustamine sotsiaaltalituse eestvõtmisel. Hooldusperekond tutvub hooldamist vajava lapse vanematega ja omastega või lähedaste isikutega. Tutvumise aeg on mõnest nädalast mõne kuuni ja seejärel läheb hooldamist vajav isik hooldusperekonda” (Perekonnas hooldamise juhend, 1995:II (4)) .

Praktikas ei tegele sotsiaaltalitus enamasti hooldusperekonnale seadusega ette nähtud koolituse läbiviimisega, kuna selleks puudub vastav spetsialist ning samuti rahalised vahendid. Koolituse andmine kasuperedele on seni toimunud erinevate projektide kaudu, kuid see toimub juhuslikult ning sõltub projekti olemasolust ja rahalistest vahenditest. Kasuperede koolitamise kord vajab täpsustamist ning ühtlustamist. Kõigile kasuperedele tuleb anda võrdsed võimalused ettevalmistuse ja nõustamise saamisel. Kasupereks olemine nõuab teadmisi ja oskusi, mille andmist heaoluühiskonna tingimustes peetakse kohustuslikuks ning iseenesestmõistetavaks. Kuna 1999. aastast alates toetab riik hooldusperekondi materiaalselt vastavalt “Laste riikliku hoolekande kulude katmise korrale 1999. aastal”, siis on hooldusperekondade koolitamine muutunud veelgi vajalikumaks. Koos toetuse maksmisega suureneb vajadus välja selgitada hooldusperekonnaks hakkamise ajend, et ära hoida olukordi, kus lapse hooldamisele võtmine on seotud majanduslike motiividega.

“Laste ülalpidamiskulude katmiseks hooldusperekonnas eraldab Sotsiaalministeerium maavalitsustele ja Tallinna Sotsiaal- ja Tervishoiuametile kuni 10% kogu riikliku hoolekande kuludest vastavalt laste arvule maakondades ja Tallinna linnas.” (Laste...1999: IV(15)).

Riiklikule ülalpidamisele on õigus lastel, kes on jäänud ilma mõlema vanema hoolitsusest, kui vanem on surnud, tunnistatud teadmata kadunuks, teovõimetuks või piiratud teovõimega isikuks, kui vanemalt on vanema õigused ära võetud või on laps kohtuotsusega vanematelt ära võetud ning kui laps on vanemliku hoolitsuseta jäänud muudel põhjustel. (Laste...1999) Tartu maakonnas on hooldusperes hooldatava lapse ülalpidamiseks makstav summa, vastavalt laste arvule maakonnas, kujunenud 1700 krooni suuruseks.

Kuna hooldusele võetavad lapsed elavad enne hooldusele võtmist sageli lastekodudes, siis puudutab kasuperehoolduse valdkonda ka sotsiaalministri määrusega kehtestatud “Lastekodulapse ajutiselt perekonda andmise kord” (1995). Lastekodust ajutiselt perekonda antavate laste kohta käiv dokument on nii mõneski punktis konkreetsem kui “Perekonnas hooldamise juhend”. Näiteks sätestatakse lastekodust ajutiselt perekonda antavate laste puhul, et perekonna elukohajärgne kohalik omavalitsus peab oma otsusega tõendama, et perekond on majanduslikult ja kõlbeliselt valmis lastekodus kasvavat last vastu võtma. Nimetatud määruse kohaselt on kohaliku omavalitsuse ülesandeks perekonna külastamine, vestlemine kõigi perekonna liikmetega ja samuti naabritega. “Perekonnas hooldamise juhend” ütleb, et sotsiaaltalitus peab välja selgitama perekonna ja elamistingimuste sobivuse ja perekonnaliikmete nõusoleku. Perekonnas hooldamise juhendi järgi peab lapse perekonnas hooldamiseks olema lapse vanema nõusolek ja üle 10-aastase lapse nõusolek. Juhendi nõue ei kajastu aga hoolduspere lepingu näidises, kuna lepingu allkirjastavad omavahel sotsiaaltalitus ja hooldusperekond. Lastekodulapse ajutiselt perekonda andmise lepingu vorm (Lisa 3) näeb aga ette, et lepingule kirjutab oma nõusoleku kinnituseks alla ka üle 10-aastane laps. Lastekodulastele tuleb vastavalt korrale selgitada, miks ja kui kauaks ta perekonda antakse. Hooldusele minevatele lastele “Perekonnas hooldamise juhendi” järgi seda ette ei nähta. Perekonda hooldusele võtmise puhul on tegemist tähtajalise lepinguga, mis sõlmitakse minimaalselt kolmeks kuuks ja maksimaalselt üheks aastaks. Lastekodulast võib perekonda anda kuni kolmeks kuuks. Seega võiks eeldada, et “Perekonnas hooldamise juhend” on täpsem, konkreetsem ja suuremaid nõudmisi esitav. Eelnevalt esitatud näidete põhjal tuleb aga tõdeda, et ajutisema iseloomuga dokument on nii mõneski punktis konkreetsem ja esitab suuremaid nõudmisi.
 
 

Parema ülevaate vanemliku hoolitsuseta jäänud lapse kasuperehooldusele paigutamisest annab Eesti seadusandlusest juhinduv tabel:
 

TOIMING	SEADUS, MÄÄRUS
1. Algatus lapse kasuperre paigutamiseks	“Laste hoolekande korraldamiseks ja laste arenguks soodsa keskkonna kujundamiseks valla- või linnavalitsus:.... vajaduse korral määrab lapsele või last kasvatavale isikule tugiisiku või -perekonna; korraldab lapse eestkostet;” (Sotsiaalhoolekande seadus, §24, (1), 3, 4).
2. Lapse ja vanema nõusolek	“5. Lapse perekonnas hooldamiseks peab olema lapsevanema nõusolek ja üle 10-aastase lapse nõusolek. Vanemate nõusolekut pole vaja, kui kodused tingimused ohustavad lapse tervist ja on olemas otsus või nõue vanema õiguste äravõtmise kohta.” (Perekonnas hooldamise juhend, RTL 1995, 55, II, 5).
3. Kasupere leidmine	“2. Hooldusperekonna selgitab välja kohalik omavalitsus koostöös sotsiaal- ja tervishoiuosakonnaga, kaasates laste ja peredega tegelevaid ühinguid ja liite.”(Perekonnas hooldamise juhend, RTL 1995, 55, I, 2).
4. Hooldusele võtja avaldus	“1. Hooldamisele võtja esitab avalduse kohaliku omavalitsuse sotsiaaltalitusele, kelle halduspiirkonnas elab isik, keda soovitakse hooldada (toetada, kasvatada, abistada või arendada).” (Perekonnas hooldamise juhend, RTL, 1995, 55, II, 1).
5. Pereuuring	“3. Kohaliku omavalitsuse sotsiaaltalitus peab kuu aja jooksul, alates hooldamisele võtjalt avalduse saamise hetkest, korraldama perekonna isikute sobivuse, elamistingimuste ja perekonnaliikmete nõusoleku väljaselgitamise.” (Perekonnas hooldamise juhend, RTL, 1995, 55, II, 3).
6. Koolitus	“4. Hooldamisele võtjaks soovijatele viiakse läbi koolitus ja perekonna nõustamine sotsiaaltalituse ettevõtmisel.” (Perekonnas hooldamise juhend, RTL, 1995, 55, II, 4).
7. Lepingu sõlmimine	“1.Lepingu sõlmimiseks tuleb hooldusperekonna kandidaadil esitada sotsiaaltalitusele järgmised dokumendid: 1)koopia hooldusele võtja passist; 2)perekonna nõustamise tulemused. 2. Leping sõlmitakse juhendile lisatud näidiste järgi kirjalikult kuni üheks aastaks (lisa 1).” (Perekonnas hooldamise juhend, RTL, 1995, 55, IV, 1-2). “3. ... Poolte õigused ja kohustused määratakse igal konkreetsel juhul lepingus vastavalt vajadustele kooskõlas Eesti Vabariigi seadustega, teiste õigusaktidega ja käesoleva juhendiga.” (Perekonnas hooldamise juhend, RTL, 1995, 55, I, 3).
8. Järelhooldus	“8. Sotsiaaltöötaja külastab perekonda kord kvartalis, vajadusel sagedamini, hooldusperekonna nõustamiseks ja abistamiseks.” (Perekonnas hooldamise juhend, RTL, 1995, 55, III, 8).

Tabel 2. Lapse hooldusele võtmise kord Eesti seadusandluse järgi.

Eestis on sageli päevakorral seaduste mittetäitmine, neis esinevad puudujäägid või seadusega reguleerimata valdkonnad.

“Võib öelda, et seaduse vastuvõtmisest möödunud aasta jooksul on sotsiaalhoolekande süsteemi põhielemendid Eestis loodud. Samas on selgunud, et olemasolev seadus vajab osaliselt muutmist” (Malvet & Mikkola, 1998:119).

Soome lastekaitsealasele kirjandusele ning praktilisele töökogemusele tuginedes on selge, et kasuperehooldust reguleeriv seadusandlus vajab täpsustamist. Konkreetsemat sätestamist vajavad lapse hooldusele paigutamise protsess ning selle protsessi käigus tekkivate suhete reguleerimine.

Käesoleva kvantitatiivse uurimuse raamistik lähtub töö teoreetilises osas käsitletud põhiteemadest. Olulisemad teemad on seotud kasuperehoolduse ametkondliku käsitlusega, peres hooldamise protsessi korraldamisega ning kasuperehooldust puudutava seadusandlusega:

• kasuperehoolduse ametkondlik süsteemsus - kasupere kui asendushooldusteenuse ühtne korraldatus Eestis;
• ettevalmistus ja toetus peres hooldamiseks - kasuperede koolitamine ning materiaalne toetamine;
• kasuperehooldust reguleeriv seadusandlus - olemasolevate seaduste efektiivsuse analüüs.

Teoreetilises osas esitatud seisukohtade põhjal jagunevad empiirilises uurimuses käsitletud küsimused kolmeks: kasuperehoolduse süsteem, hinnang kasuperehooldust sätestavale seadusandlusele ja ootused kasuperehoolduse suhtes Eestis.

Kasuperehooldussüsteemiga seotud küsimused hõlmavad ametnike ja ametkondade tegutsemisühtsust kasuperehoolduse korraldamisel, ametnike ajaressurssi antud valdkonnaga tegelemiseks, kasuperede ettevalmistamist ja majanduslikku toetamist.

Käesoleva uurimuse teine osa selgitab, kuidas sotsiaalsüsteemis töötavad ametnikud on rahul kasuperehooldust reguleeriva seadusandlusega ning vaatleb nii üldist suhtumist nendesse seadustesse kui ka hooldusprotsessi reguleerimise konkreetseid aspekte.

Kasuperehoolduse tulevikuga Eestis on seotud uurimuse kolmas osa, mis vaatleb sotsiaaltöötajate ootusi kasuperehoolduse ametkondliku korralduse suhtes ning uurib üldiseid hoiakuid ja suhtumist laste kasuperes hooldamise suhtes.

Käesoleva töö põhieesmärgiks oli teada saada, milline on kasuperehoolduse hetkeseis Eestis ja missugused on tulevikuperspektiivid. Eesmärgi saavutamiseks püüdis autor leida vastuseid järgmistele küsimustele:

• kuidas hindavad Eesti kolme maakonna ja linna lastekaitsetöötajad ning sotsiaalnõunikud kasuperehoolduse korraldust?
• millised ametnikud ja institutsioonid tegelevad laste kasuperedesse paigutamise ja kasuperede koolitamisega kolmes Eesti maakonnas?
• milline on ametnike suhtumine kasuperehooldusse?
• kas olemasolev kasuperehooldust puudutav seadusandlus on piisavalt põhjalik?
• missugused on kolme Eesti maakonna sotsiaalametnike ootused ja ettepanekud kasuperehoolduse tulevikusuundumuste osas?

Töö teoreetilises osas esitatud seisukohtade kinnitamiseks või ümberlükkamiseks viis autor läbi uurimuse, mille käigus taheti teada saada vanemliku hoolitsuseta lastega töötavate kohalike omavalitsuste ametnike seisukohti laste kasuperedesse paigutamise suhtes. Püstitatud hüpoteesid olid järgmised:

1. Kasuperede süsteemi väljakujunematus

• kasuperede leidmine on raske ja toimub juhuslikult;
• kasuperede koolitamine ei ole süstemaatiline;
• kasuperede leidmisega tegelevad eri piirkondades erinevad ametnikud.

2.Kasuperesid puudutav seadusandlus

• vanemliku hoolitsuseta laste perekonnas hooldamist sätestav seadusandlus vajab täiustamist;
• seadus ei reguleeri piisavalt põhjalikult kasuperehoolduse käigus tekkivaid suhteid (laps, kasupere, bioloogiline pere).

3. Sotsiaaltöötajate ootused kasuperehoolduse tuleviku suhtes

• sotsiaaltöötajad peavad kasuperede süsteemi levikut positiivseks nähtuseks;
• sotsiaaltöötajad eelistaksid olukorda, kus vanemliku hoolitsuseta jäänud lastest vähemalt pooled või üle selle kasvaksid kasuperedes;
• sotsiaaltöötajad eelistaksid vanemliku hoolitsuseta jäänud laste paigutamist pigem kasuperedesse kui hoolekandeasutusse;
• sotsiaaltöötajate arvates peaksid kasuperehooldusega tegelema spetsiaalselt selleks tööle võetud ametnikud.

Autor tahtis uurida praktiseerivate spetsialistide üldiseid arusaamu ja hoiakuid, andmete kogumine toimus kvantitatiivsel meetodil, ankeetküsitluse kaudu. Küsimustik (Lisa 4) töötati välja antud bakalaureusetöö raames, koostöös käesoleva töö juhendajaga.

Ankeet koosneb kahest osast. Esimene osa - vastaja üldandmed - sisaldab 10 küsimust vastaja vanuse, soo, perekondliku seisu, hariduse ja töökogemuse kohta. Ankeedi teine e põhiosa koosneb 34 kombineeritud küsimusest. Küsimuste hulgas on valikvastustega küsimusi, kus on palutud ka valiku põhjendust, ning lahtisi küsimusi. Ankeedi lõpus anti vastajatele võimalus teha ettepanekuid kasuperehoolduse korraldamise osas. Küsimuste kaudu uuriti vastanute üldandmeid, suhtumist kasuperehooldusse, kasuperehoolduse korraldust vastaja tööpiirkonnas, rahulolu kasuperesüsteemiga ja seda reguleeriva seadusandlusega ning ootusi vanemliku hoolitsuseta laste peres hooldamise osas.

Ankeedi nõrkadeks külgedeks peab autor vähest struktureeritust. Andmete töötlemise käigus tuli ilmsiks, et eristada oleks tulnud hetkeseisu ja tulevikuperspektiive uurivad küsimused. Andmete analüüsimisel jõudis autor järeldusele, et osa küsimusi oli ebaselgelt sõnastatud.

Uurimusliku osa andmete kogumine toimus ajavahemikus 3.10.99-28.11.99 Uurimuse läbiviijaks oli käesoleva bakalaureusetöö autor.

Lähtudes autori eelteadmistest kasuperehoolduse erinevast korraldusest kolmes Eesti linnas ja maakonnas, viidi uurimus läbi Tartus, Pärnus ja Võrus ning vastavates maakondades - Tartumaal, Pärnumaal, Võrumaal.

Ankeetide edastamine toimus linnati ja maakonniti erinevalt. Tartu linna lastekaitsetöötajatele viis töö autor ankeedid isiklikult kätte ning sai need isiklikult kokkulepitud ajal tagasi. Tartumaa valdade sotsiaalnõunike ankeedid viis autor Tartu Maavalitsuse Sotsiaal- ja tervishoiuosakonda, kust sotsiaalnõunikud need kätte said ja peale täitmist sinna tagasi tõid või posti teel autorile saatsid. Pärnu linna lastekaitsetöötajate ankeedid saatis autor Pärnu Pereabikeskusesse, kus need laiali jagati ja siis autorile tagasi saadeti. Pärnumaa valdade sotsiaalnõunike ankeedid saatis autor Pärnu Maavalitsusse, kust valdade sotsiaalnõunikud need kätte said. Tagastamine toimus posti teel. Võru linna ja maakonna lastekaitsetöötajatele ja sotsiaalnõunikele saatis töö autor ankeedid posti teel, täidetud ankeedid tagastati samuti posti teel.

Uurimusse oli algselt planeeritud kolme linna ja maakonna võrdlus. Kuna piirkonniti laekus vastuseid tagasi väga erinevalt (nt Pärnu maakonda saadetud 15-st ankeedist saadi tagasi 2 ankeeti), siis oleks piirkondlik võrdlus vähe usaldusväärne.

Andmete töötlemiseks ning tabelite ja jooniste vormistamiseks kasutati andmeanalüüsipaketti SPSS for Windows. Ankeetide vastused on sisestatud ning andmed analüüsitud käesoleva töö autori poolt. Statistilise andmetöötlusmeetodina kasutati ühe- ja kahemõõtmelist korrelatsioonikordajat. Küsimustiku vabade vastuste analüüsimisel kasutati kvalitatiivset meetodit.

Kvantatiivses osas jagati küsimused vastavalt teemadele kolme põhirühma:

• kasuperehoolduse süsteem;
• rahulolu kasuperehooldust sätestava seadusandlusega;
• perspektiivne nägemus kasuperehooldusest.

Kvantitatiivse analüüsi küsimused jagunesid järgmisteks alaküsimusteks:

- kasuperehoolduse korraldus;

- kasuperede leidmine;

- kasuperede materiaalne toetamine ja koolitamine;

- hinnang olemasolevale seadusandlusele;

- vajadus seaduste muutmiseks;

- ootused kasuperehoolduse korraldamise suhtes;

- suhtumine kasuperehooldusse;

- ettepanekud kasuperesüsteemi täiustamiseks.

Käesoleva bakalaureusetöö uurimuse objektiks on kasuperesüsteem taasiseseisvunud Eesti hoolekandes. Uurimisühikuks on linnavalitsuse lastekaitsespetsialist ja/või kohaliku omavalitsuse sotsiaalnõunik ja/või sotsiaaltöötaja.

Kokku jagati uurimuse käigus välja 75 ankeeti, millest tagasi saadi 43. Seega vastas ankeedile 57% küsitletutest, mida võib lugeda rahuldavaks. Ankeetide tagastamistähtaegu kokku leppides viitasid paljud küsitletud suurele töökoormusele ning samuti erinevate küsitluste ja ankeetide rohkusele. Töö autor kohtas ankeetide täitmisel ka vastuseisu. Kui ankeedid tagastamistähtajaks polnud saabunud, helistas autor küsitletutele ning uuris mittetagastamise põhjusi. Ankeedi mittetagastamise põhjustena toodi välja töökogemuse puudumist või selle vähesust laste kasuperehooldusele paigutamisel, ajapuudust, aga ka tüdimust ankeetidele ning küsitlustele vastamisel.

Valikvastustega küsimustele vastas enamus respondente, vastuste põhjenduste osas olid põhjalikud ligikaudu pooled vastajad, omapoolseid ettepanekuid tegi ainult väike osa küsitletutest. Silmatorkavalt ettevaatlikud olid respondendid hinnangute andmisel oma ametkonna tööle. Seadusandlust puudutavates küsimustes oli märgata, et sisulisematele, konkreetseid seadusi puudutavatele küsimustele jätsid respondendid sageli vastamata.
 

Uurimuse valim koosneb 43 respondendist, kellest 39 olid naised, 4 mehed. Seega on naissoost respondendid valdavas enamuses, vastavalt 91% ja 9%. Küsitletute keskmiseks vanuseks kujunes 42,3 aastat. Noorim vastaja on 24-aastane ning vanim 61-aastane.

Joonis 2. Vastajate vanuseline jaotus (%)

Küsitletute hulgas oli 42 eestlast ja 1 venelane. Vastajate jaotus haridustaseme järgi kujunes järgmiseks: kõige enam on vastajate hulgas kõrgharidusega respondente 24 (56%), järgnevad keskeriharidusega töötajad 13 (30%) ning keskharidusega töötajad 5 (12%), üks vastaja polnud oma haridust märkinud. Hariduse sisu järgi jagati vastajad erialase ja mitteerialase haridusega vastajateks. Üle 3/4 vastanutest on mitteerialase haridusega (77%), 19% vastanutest on erialase kõrgharidusega, kaks respondenti jätsid oma hariduse sisu märkimata. Erialaseks kõrghariduseks loeti sotsiaaltöö- ja sotsiaalpedagoogika - alane kõrgharidus.

Joonis 3. Vastajate hariduslik jaotus vanuse järgi (%)

Respondentide sotsiaalsfääris töötamise staaž ulatus ühest aastast kuni 11 aastani. Keskmiseks sotsiaalsfääris töötamise staažiks kujunes 5, 8 aastat.

Kokkuvõtvalt saab uurimuse valimi põhjal väita, et keskmine respondent on keskealine ilma sotsiaaltööalase erihariduseta naine.

74% vastajatest märkis, et nad on oma tööülesannetes tegelenud laste kasuperedesse paigutamisega, 26% vastajatest pole lapsi kasuperedesse paigutanud. Seega pole lapsi kasuperedesse paigutanud üle veerandi küsitletud sotsiaalametnikest. Ühest küljest võib selle põhjuseks olla lühiajaline töökogemus, kuid samal ajal ka süsteemi vähene efektiivsus ja teenuseliigi korraldamatus.

Eelistused vanemliku hoolitsuseta laste hoolekande korraldamisel

Respondentidelt küsiti, millised on nende eelistused vanemliku hoolitsuseta laste hoolekande korraldamisel. Suurem enamus vastajatest (86%) eelistab laste paigutamist kasuperehooldusele, 9% küsitletutest paigutab hoolitsuseta jäänud lapsed parema meelega laste hoolekandeasutusse, küsimusele ei vastanud kaks respondenti. Kasuperehooldust pooldavad respondendid põhjendasid oma eelistust järgmiselt :

“peres kasvamise kogemus on asendamatu;

peres kasvav laps on elulähedasem kui lastekodulaps;

individuaalne tegevus ja tähelepanu lapsele on suurem;

annab võimaluse täiskasvanu eas käituda oma lapse suhtes hoolitsevalt;

igal lapsel on õigus omada vanemaid, olla hoitud ja armastatud;

kõige alus on perekond;

lastekodud peaksid muutuma lapsekesksemateks.”

Respondendid, kes eelistasid laste paigutamist hoolekandeasutusse, põhjendasid oma valikut järgmiselt :

“kasuperesid on vähe, on olukordi, kus lapsele tuleb kiiresti tagada turvalisus;

laps on kindlalt paigas.”

Asendushoolduse protsessi olemus

Küsitluse kaudu uuriti, kas sotsiaaltöötajad peavad laste mistahes asendushooldusele paigutamise protsessi rohkem ametkonna- või lapsekeskseks. Vastused jagunesid järgmiselt: 56% küsitletutest pidas asendushooldusele paigutamist ametkonnakeskseks toiminguks ning 23% lapsekeskseks, 9 respondenti jätsid küsimusele vastamata.

Kasuperede leidmine

Küsitluses tunti huvi, kui süsteemseks peavad respondendid kasuperede leidmist. Suurema osa vastajate hinnangul on kasuperede leidmine Eestis hetkel juhuslik. 79% vastanutest arvab, et kasupered leitakse juhuslikult, 19% peab kasuperede leidmist süsteemseks. Respondentidel oli palutud ka oma vastuseid põhjendada. Suurema osa küsitletute otsus kasuperede leidmise juhuslikkusest põhines kogemusel, et kasuperesid on väga raske leida, paaril korral mainiti ka spetsiaalsete ametnike puudumist. Need vastajad, kes pidasid kasuperede leidmist süsteemseks tegevuseks, olid oma otsuse tegemisel lähtunud kogemusest, et kasuperede leidmisega tegeleb süstemaatiliselt spetsiaalne ametnik.

Joonis 4. Kasuperede leidmine (%)

Küsimusele, mil viisil on vastajad kasuperesid leidnud, vastas 19% respondentidest, et on kasuperesid leidnud tänu sellele, et kasupereks hakata soovijad on nendega ise ühendust võtnud. 9% respondentidest oli kasuperesid leidnud erinevatel viisidel (mõne ühiskondliku organisatsiooni abiga, ise kasuperesid otsides või oli kasupere ise endast teada andnud).

Küsitluses uuriti, kas vastajad peavad võimalikuks oma praeguse töökoormuse juures kasuperede otsimisega tegelda. 67% respondentidest oli arvamusel, et nende töökoormus ei võimalda kasuperede otsimisega tegelda, 30% vastanutest pidas võimalikuks praeguse töökoormuse juures kasuperesid otsida. Respondentide erinevad hinnangud töökoormusele tulenevad tõenäoliselt omavalitsuste suurusest ning samuti sotsiaaltöötegijate arvust vastavas piirkonnas.

<

Joonis 5.Kasuperede otsimisega tegelemine praeguse töökoormuse juures

Sagedaseim takistus laste kasuperedesse paigutamisel

Kõige sagedasemaks takistuseks laste kasuperedesse paigutamisel pidasid respondendid kasuperede vähesust. 79% vastajatest nimetas takistusena kasuperede vähesust, ainult 5% arvas, et suurim takistus on vastava ametniku puudumine. Vastajatele oli antud ka võimalus lisada muid takistusi laste kasuperedesse paigutamisel. Kahel korral tõid respondendid välja paigutatavast lapsest lähtuvaid probleeme: /laps ei sobi; tahetakse ainult väikseid tüdrukuid/. Kahel respondendil oli olnud probleeme bioloogiliste vanemate vastuseisuga, nimetati ka kasupere hirmu bioloogilise pere ees ning süsteemi mittetoimimist.

Laste kasuperedesse paigutamine

58% vastajatest märkis, et laste kasuperedesse paigutamisega tegeleb piirkondlik sotsiaaltöötaja. Ühiskondlikku organisatsiooni oli laste kasuperedesse paigutajana nimetanud vaid üks vastaja. 12% vastajatest teatas, et lapsi paigutavad kasuperedesse piirkondlik lastekaitsetöötaja koostöös ühiskondliku organisatsiooniga. Kuna küsitletute hulgas oli sotsiaaltöötajaid, kes polnud lapsi kasuperedesse paigutanud, jättis küsimusele vatamata 28% respondentidest.

Kasuperede materiaalne toetamine

Uurides sotsiaaltöötajate suhtumist kasuperede materiaalsesse toetamisse, selgus, et kõik 43 vastajat olid arvamusel, et riik peab kasuperesid materiaalselt toetama. Enamus respondente märkis selgitusena, et lapse perre võtmine on materiaalselt kulukas ning samuti vastutusrikas. Seega pidasid vastajad kasuperede materiaalse toetamise peamiseks põhjenduseks lapse perre tulekuga seotud majanduslikke väljaminekuid. Osa vastajaid tõi põhjenduseks ka kasuperede motiveerimise ja tunnustamise ning materiaalse toetuse olemasolul võimaluse rohkem kasuperesid leida. Paar vastajat nimetasid, et materiaalne toetus ei tohi muutuda kasuperele omaette eesmärgiks, ühe vastaja kommentaar majandusliku toetamise vajaduse kohta oli: /rikkad ju kasulapsi ei võta/

Praegu riigi poolt makstavat toetust pidasid piisavaks 74% vastanutest, 26% oli arvamusel, et toetus on liiga väike.

Kasuperede koolitamine

Valdav enamus (98%) respondentidest leidis, et kasupered vajavad koolitust. Küsimusele, kas nende tööpiirkonnas tegeleb keegi kasuperede koolitamisega, vastas jaatavalt 63% küsitletutest, 30% vastas, et ei tea kedagi, kes kasuperede koolitust läbi viiks. Jaatavalt vastanud respondentidel paluti ka koolitusega tegelev asutus nimetada. Vastavalt küsitletute tööpiirkondadele nimetati järgmiseid asutusi / organisatsioone: Võrumaa Sotsiaaltöö Keskus, Tartu projekt “Lapsele Oma Kodu”, Laste Tugikeskus ning Pärnu Pereabikeskus koostöös Pärnu Maavalitsuse Sotsiaal- ja tervishoiuosakonna spetsialistiga.

Perekonnas hooldamise leping

Vastajatelt küsiti hinnangut perekonnas hooldamise lepingu kohta. 59% respondentidest oli arvamusel, et praegu sõlmitav leping pole piisavalt põhjalik, 28% vastanutest pidas lepingut piisavalt põhjalikuks, küsimusele jättis vastamata 16% vastajatest.

Joonis 6. Perekonnas hooldamise leping (%)

    Sama lepingut puudutas ka järgnev küsimus, mis eeldas lepingu sisu tundmist. Respondentide käest taheti teada, millised on lepingu suurimad puudujäägid - kas leping on liiga ametkonnakeskne või ei sisalda nimetatud dokument kasupere ja bioloogilise pere suhteid reguleerivaid punkte. Tõenäoliselt oli küsimus vastajatele raske, kuna ligi pooled küsitletutest (49%) jätsid sellele vastamata. 37% respondentidest pidas suurimaks puudujäägiks kasupere ja bioloogilise pere suhete reguleerimata jätmist, 14% küsitletutest tõi lepingu puudujääkidena välja mõlemad esitatud variandid, nii lepingu ametkonnakesksuse kui ka kasupere ja bioloogilise pere suhete korraldamatuse. Respondendid, kes kasutasid võimalust lisada omapoolseid tähelepanekuid hoolduslepingu puudujääkide kohta, juhtisid tähelepanu järgmistele vajakajäämistele: “leping on üldsõnaline; leping ei sisalda korraldust, et kasupere peab hooldusele võetud last arendama; kasupere kohustused on üldised, õigused puuduvad; iga juhtumi puhul tuleb sõlmida erinev leping; lepingus ei tehta vahet lühi- ja pikaajalise hoolduse vahel.” Seaduse kaudu reguleeritud kasupere ja bioloogilise pere suhted Küsimusele, kas kasupere ja bioloogilise pere suhted peaksid olema reguleeritud iga juhtumi puhul eraldi või kõigi juhtumite puhul standardselt, vastasid kõik respondendid. Ülekaalukas enamus (95%) vastajatest oli seisukohal, et kasupere ja bioloogilise pere suhted peavad olema sätestatud iga juhtumi korral eraldi, 5% arvas, et suhted peavad olema standardselt reguleeritud. Kasupere ja bioloogilise pere suhete reguleerimise viisi puudutavas küsimuses oli enamus küsitletutest arvamusel, et kasupere ja bioloogilise pere suhteid peaks kasuperehoolduse ajaks reguleerima kirjaliku kokkuleppe kaudu, vaid üks vastaja pooldas suhete korraldamist suulise kokkuleppe kaudu, küsimusele ei vastanud 4 respondenti. Küsitluse käigus uuriti sotsiaalametnike arvamust kasupere ja bioloogilise pere suhtlemise (kasupere anonüümsus, kohtumised lastega, info saamine laste kohta) korra ja määrade kehtestamise kohta. Küsiti, kas konkreetne suhtlemine peaks olema reguleeritud seaduse (nt määruse) kaudu. 63% küsitletutest leidis, et suhtlemise kord ja määrad on vaja kehtestada seadusandlike vahenditega, 33% ei pidanud seda vajalikuks, vastamata jätjaid oli 2. Viimane seadusandlust käsitlev küsimus oli üldistav ning hõlmas kogu laste hooldust puudutavat seadusandlust. Valdav enamus (93%) küsitletutest leidis, et laste hooldust sätestav seadusandlus Eestis vajab täiustamist ning täpsustamist, üks vastaja ei pidanud seda vajalikuks, küsimusele jättis vastamata 2 respondenti.

Joonis 7. Laste hooldust sätestava seadusandluse muutmise vajadus (%)

Üldised hoiakud ja suhtumine

Sotsiaalametnike hoiakuid ja suhtumist kasuperehooldusse väljendavad ilmekalt vastused kahele küsimusele. Kõik küsitluses osalenud sotsiaalametnikud olid üksmeelel, et kasuperendust tuleb propageerida.Propageerimise vajaduse põhjendused olid erinevad:

“kasuperendus pole Eestis levinud;

kasuperet vajavad paljud lapsed;

et inimesed selle mõtteviisi omaks võtaksid;

kasuperede kohta on väga vähe infot;

nii leiab rohkem uusi kasuperesid;

eestlased on väga ettevaatlikud.”

Küsimusele, kas laste paigutamine kasuperedesse on Teie arvates positiivne nähtus, vastas valdav enamus (98%) jaatavalt. Suurem enamus vastajatest põhjendas oma arvamust seisukohaga, et kasuperes on lapsel parem kui lastekodus. Veel esines järgmisi põhjendusi:

“see on riigile odavam ja lapsele parem;
leidub veel heatahtlikkust ja halastust inimeste hulgas;
samal ajal tuleb kindlasti tegeleda ka bioloogilise perega;”

Üks vastaja oli arvamusel, et vanemliku hoolitsuseta laste paigutamine kasuperesse ei ole positiivne nähtus. Seisukoha põhjendusena esitas vastaja arvamuse, et normaalne on bioloogiline side vanema ja lapse vahel.
 

Kasuperedes ja lastekodudes kasvavate laste suhe tulevikus

Vastajatelt uuriti, milline peaks nende arvates tulevikus olema kasuperedes ja lastekodudes kasvavate laste suhe Eestis. 44% respondentidest arvas, et kasuperedes võiks kasvada tulevikus 70% ja lastekodudes 30% vanemliku hoolitsuseta lastest, 33% vastajatest arvas, et kasuperedes ja lastekodudes kasvavate laste suhe võiks olla 90% ja 10%, kasuperedes kasvavate laste kasuks.

Joonis 9. Ootused kasuperedes ja lastekodudes kasvavate laste suhtes (%)

98% küsitletud sotsiaalametnikest arvas, et laste õigeaegne paigutamine kasuperedesse aitaks tulevikus ära hoida kuritegevuse ning toimetulekuraskustega inimeste hulga suurenemist.  
 

Ootused kasuperehoolduse korralduse suhtes

Selle alapealkirja alla mahub palju juba eespool analüüsitud küsimusi. Võttes arvesse, et valdav enamus küsitletutest pidas vanemliku hoolitsuseta laste paigutamist kasuperedesse positiivseks nähtuseks ning hindas samal ajal kasuperede leidmist juhuslikuks, polnud rahul laste hooldust sätestava seadusandlusega ja leidis, et praegune töökoormus ei võimalda neil tegelda laste kasuperedesse paigutamisega, võib järeldada, millised on nende ootused selles osas.

Uurimuses taheti teada, kes peaks sotsiaalametnike arvates tegelema vanemliku hoolitsuseta laste kasuperedesse paigutamisega. 49% oli arvamusel, et hooldust vajavate laste kasuperedesse paigutamisega võiks tegeleda spetsiaalselt selleks ette nähtud ametnik. 30% respondentidest leidis, et see võiks olla piirkondliku lastekaitsetöötaja ülesanne.

Uurides respondentidelt, kes peaks tulevikus läbi viima kasuperede koolitamist, selgus, et 49% nägemuses peaks seda tegema spetsiaalselt selleks ametisse võetud inimene, 16% vastajatest leidis, et see võiks olla piirkondliku lastekaitsetöötaja kohustus, 12% küsitletutest sooviks, et tulevikus viiks kasuperede koolitamist läbi spetsiaalselt selleks tööle võetud inimene koostöös mõne ühiskondliku organisatsiooniga. Küsimusele oli vastamata jätnud 6 respondenti.

Ettepanekud kasuperehoolduse korraldamiseks

43 respondendist tegi ettepanekuid kasuperehoolduse korraldamiseks 20. Kõige rohkem nimetasid respondendid oma ettepanekutes seaduse täiustamise vajadust, teisel kohal on sotsiaalametnike arvates vajadus kasuperehooldust propageerida ja selgitada ühiskonnale kasuperede tegutsemispõhimõtteid. Korduvat nimetamist leidsid järgmised ettepanekud: kasuperede koolitamine, järelhoolduse ja nõustamise tõhustamine, kui laps on juba kasuperre paigutatud, ning kasuperehooldusspetsialistide ametikoha loomine või vastavate maakondlike keskuste loomine. Mõned respondendid juhtisid tähelepanu sellele, et tuleks eristada lühi- ja pikaajalist perekonnas hooldamist, reguleerida kasupere ja bioloogilise pere suhtlemist, soodustada lapse ja bioloogilise vanema suhtlemist kasuperehoolduse ajal.

Lapse loomulik kasvukeskkond on perekond. Lapsel on õigus kasvada perekonnas, õnne, armastuse ja üksteisemõistmise õhkkonnas (Lapse Õiguste Konventsioon, 1994). Alates Eesti taasiseseisvumisest on hakatud üha rohkem tähelepanu pöörama vanemliku hoolitsuseta laste hoolekandele. Mitmekesistunud on laste hoolekandeasutuste võrk, tekkinud on uusi hoolekandeteenuseid, sh ka hooldamine perekonnas. Nõukogude perioodil paigutati vanemliku hoolitsuseta lapsed valdavalt lastekodudesse. Et luua lapsele võimalikult perelähedased kasvutingimused, on Eestis käesoleval ajal võetud suund vanemliku hoolitsuseta laste hooldamisele perekondades (Laste hoolekande arendamise programm. Alused ja põhisuunad aastateks 1998-2000).

Ameerika Ühendriikides peeti Rubeizi (1997) andmetel esimene kasuhooldust propageeriv konverents 1909. aastal. Põhjanaabrid soomlased on Mikkola & Helmineni (1994) andmetel laste asendushooldust sätestava seaduse vastu võtnud 1983. aastal. Eestis algas laste kasuperedesse paigutamine 1993. aastal (Parve, 1996; Rubeiz, 1997). Statistikast lähtudes paigutatakse Eestis kasuperedesse aasta-aastalt rohkem vanemliku hoolitsuseta lapsi, lähiajaks võib prognoosida selle arvu suurenemist. Samal ajal peab tunnistama, et selle valdkonna süsteemsus ja seadusandlik regulatsioon pole vastavuses ühiskonna poolt esitatavate nõudmistega. Probleemide ja kitsaskohtade olemasolust andis tunnistust käesoleva töö raames läbi viidud empiiriline uurimus. Üheks probleemide ringiks on ka kasuperehoolduses kasutatav terminoloogia.

Kasuperehoolduse korraldus. Sotsiaalhoolekande seaduse (1995) järgi on kasuperehoolduse korraldamise kohustus pandud kohaliku omavalitsuse sotsiaaltalitusele. Väiksemates omavalitsusüksustes peab seega vanemliku hoolitsuseta laste hoolekannet korraldama valla sotsiaalnõunik, linnades on loodud lastekaitsespetsialistide ametikohad. Küsitluses osalenud sotsiaalnõunikest ja lastekaitsetöötajatest 67% väitsid, et nende praegune töökoormuse ei võimalda tegeleda kasuperede otsimisega. Samuti hindas valdav enamus küsitletutest kasuperede leidmist pigem juhuslikuks kui süsteemseks tegevuseks.

Suurimaks takistuseks laste kasuperedesse paigutamisel on vastajate hinnangul kasuperede puudumine. Praktilisest töökogemusest lähtuvalt julgeb autor siinkohal sotsiaalametnike arvamusele vastu vaielda. Tartu projekti “Lapsele Oma Kodu” üheks eesmärgiks on kasuperehoolduse propageerimine meedia kaudu. Antud valdkonna kajastamine kirjutavas ja rääkivas pressis on andnud häid tulemusi, tekkinud on isegi kasuperede reserv. Sellest võib teha järelduse, et kasuperede leidmine eestlaste hulgast on võimalik, kuid see on töö, mis nõuab eraldi süvenemist.

Seega leidis kinnitust uurimuses püstitatud hüpotees, et kasuperede leidmine on raske ja toimub valdavalt juhuslikult.

Uurimuse tulemuste põhjal võib teha järelduse, et piirkonniti tegelevad vanemliku hoolitsuseta laste kasuperedesse paigutamisega erinevad ametnikud ja institutsioonid. Kõige enam mainiti siiski, et see on piirkondliku sotsiaalametniku kohustus, kuid vastavalt piirkonnale nimetati ka Pärnu Pereabikeskuse avahooldusspetsialiste, Võrumaa Sotsiaaltöökeskust ning Tartu projekti “Lapsele Oma Kodu”.

Perekonnas hooldamise juhend (1995) ütleb, et kasuperede koolitust viib läbi kohaliku omavalitsuse sotsiaaltalitus. Uurimuse käigus nimetati koolituse läbiviijatena kõige enam Võrumaa Sotsiaaltöökeskust, projekti “Lapsele Oma Kodu” ning Pärnu Pereabikeskust. Võttes aluseks uurimuses osalenud sotsiaalametnike erialase ettevalmistuse (19%) ning küsitluses nimetatud koolituse läbiviijad, võib järeldada, et kohalikes omavalitsustes puuduvad sellise koolituse korraldamiseks võimalused. Siplase (1998) kasuperesid käsitleva uurimuse tulemusena selgus, et koolituse on läbinud vaid 39% küsitletud kasuperedest.

Lähtudes töö teoreetilisest osast ning töö käigus läbi viidud uurimuse tulemustest, selgub, et kasuperehoolduse korralduses esineb puudujääke nii töö süsteemsuse kui ka tööjõu ressursi osas. On ilmne, et Eestis puudub ühtse võrgustikuna toimiv kasuperehoolduse süsteem. Tähele tuleb panna seaduses ja praktilises töös esinevaid vastuolusid kasuperede koolitamisel ning kasuperehoolduse korraldamisel. Uurija püstitatud hüpoteesid kasuperede süsteemi väljakujunematusest leidsid uurimuses kinnitust.

Kasuperehooldust reguleeriv seadusandlus. Kuna kasuperehooldus on Eestis alles arenev valdkond, tuleb mõista, et ka seadused ei saa olla lõpuni välja kujunenud ning täiuslikud. Uurimuse tulemused andsid tunnistust laste hoolekannet sätestavate seaduste puudujääkidest ja kinnitasid ühtlasi autori püstitatud hüpoteese seoses kasuperehooldust reguleeriva seadusandlusega. 93% uurimuses osalenud sotsiaalametnikest pidasid vajalikuks laste hooldust sätestava seadusandluse täiustamist ning täpsustamist. Hooldusperelepingut pidasid pealiskaudseks 56% vastanutest, 37 % arvates on lepingu suurim puudujääk kasupere ja bioloogilise pere suhete reguleerimatus, 14% nimetas nii suhete reguleerimatust kui ka lepingu ametkonnakeskset olemust. Tähelepanuväärne on, et lepingu sisulisi puudujääke käsitlevale küsimusele jätsid vastamata ligi pooled respondendid. Autori arvates viitab suur mittevastanute hulk respondentide lünklikele teadmistele hoolduslepingu sisust. Kasuperehoolduse järjest kasvav osatähtsus laste asendushooldusteenuse hulgas viitab vajadusele seadusi täiustada. Laste kasuhooldusele paigutamisel tekib keeruline suhtekomnurk, mille reguleerimine peab toimuma läbi seadusandlikku jõudu omava dokumendi.

Perspektiivne nägemus kasuperehooldusest. See osa uurimusest, mis puudutas suhtumisi ja hoiakuid kasuperehooldusse ning ootusi tuleviku suhtes, oli autori jaoks üllatavalt positiivne. Küsitluse tulemusel on sotsiaalametnikud valdavalt arvamusel, et kasuperehooldus on positiivne nähtus, mida tuleb Eestis rohkem propageerida. Respondendid avaldasid arvamust, et lapsel on kindlasti parem kasvada kasuperes kui lastekodus, samal ajal juhiti korduvalt tähelepanu tööle, mida tuleb teha kasuperre paigutatud lapse bioloogiliste vanematega. Küsitletute arvates aitaks laste õigeaegne paigutamine kasuperedesse ära hoida kuritegevuse ja toimetulematuse kasvu Eestis. Uurimusest selgus, et sotsiaalametnikud sooviksid tulevikus kasuperehoolduse korraldajatena näha spetsiaalselt selleks tööle võetud ametnikke, samuti peaks respondentide arvamuse kohaselt kasuperede koolitamisega tegelema spetsiaalselt selleks ettenähtud inimene.

Vanemliku hoolitsuseta lapsed pole üksnes arenguriikide või üleminekuajaga kaasnev nähtus. Selliseid lapsi leidub igal ajal kõigis riikides. Kaasajal on palju räägitud perekonna funktsioonide muutumisest ühiskonnas ning perekondlike sidemete järk-järgulisest nõrgenemisest (Forssen, 1993). Selle taustal on alust oletada, et neid lapsi ei jää nii maailmas kui ka Eestis vähemaks, vaid tuleb hoopis juurde. Hoolekannet vajavate laste probleem on pidev ning vajab kvaliteetseid ning läbimõeldud lahendusi. Kuigi kasuperet peetakse sageli parimaks alternatiiviks bioloogilisele perele, tuleb tunnistada, et mitte kõik lapsed kõikides olukordades ei sobi kasuperedesse. Seega peab perehooldusteenuse kõrval kindlasti olemas olema ka laste hoolekandeasutusi. Kasuperehoolduse laiendamine ei tohi muutuda omaette eesmärgiks, vaid peab pakkuma alternatiivi laste hoolekandeasutustele.

Kokkuvõtvalt võib öelda, et Eestis on oluline luua mitmekesine ja kvaliteetseid teenuseid pakkuv laste hoolekande süsteem. Lähtudes uurimuses osalenud sotsiaalametnike keskmisest vanusest ning eriharidusega töötajate hulgast, võib oletada, et Eestis on valdav enamus sotsiaalametnikke keskealised ja ilma sotsiaaltööalase erihariduseta. (Käesoleva uurimuse tulemused ühtivad suures osas Tallinna Pedagoogikaülikoolis läbi viidud uurimusega “Eesti lastekaitsetööst sotsiaaltöö kontekstis”, 1998).

Muutuste elluviimiseks on vaja professionaalseid sotsiaaltöötajaid, aja nõuetele vastavat seadusandlust ning majanduslike ressursside säästlikku ning läbimõeldud kasutamist.

Käesoleva töö kokkuvõtteks saab väita järgmist:

• Kasuperehooldus on ajutise iseloomuga asendushooldusteenus, mis seisneb vanemliku hoolitsuseta laste perekonnas hooldamises kirjaliku lepingu alusel.
• Kasuperehoolduse eesmärgiks on vanemliku hoolitsuseta jäänud lapsele asenduskodu pakkumine, aidates samaaegselt lapse bioloogilist peret, et laps saaks koju tagasi pöörduda.
• Kasuperehooldus on taasiseseisvunud Eestis alles väljakujunemisjärgus laste hoolekande teenus, mis sai alguse 1993. aastal.
• Kasuperehoolduse osakaal vanemliku hoolitsuseta laste hoolekandes on Eestis aasta-aastalt kasvanud.
• Eestis laste hoolekandega tegelevad ametnikud eelistavad vanemliku hoolitsuseta laste perekonnast eraldamisel kasuperet lastekodule.
• Kasuperede leidmine Eestis on oma olemuselt juhuslik ja valmistab sotsiaalametnikele raskusi. Sotsiaalametnike hinnangul on kasuperede vähesus kõige sagedasem takistus vanemliku hoolitsuseta laste kasuperedesse paigutamisel.
• Lastekaitsetöötajate ja omavalitsuste sotsiaalnõunike töökoormus ei võimalda tegelda vanemliku hoolitsuseta laste kasuperedesse paigutamisega.
• EV Sotsiaalhoolekande seaduse kohaselt peab kasuperede koolitamist korraldama omavalitsuse sotsiaaltalitus. Suurem osa kasuperedest ei saa vastavasisulist koolitust.
• Laste hoolekannet reguleeriv seadusandlus, sh peres hooldamist sätestavad õigusaktid vajavad täiustamist ja/või muutmist. Seadus on üldsõnaline ja ei sätesta kasuperehoolduse ajaks lapse, kasuvanemate ning bioloogilise pere õigusi ja kohustusi.
• Kasuperehooldus vajab laiemat propageerimist ühiskonnas, kasuperehoolduse olemuse selgitamist ja tutvustamist.
• Eestis puudub ühtne kasuperehoolduse süsteem - kasuperehooldust korraldavad erinevad ametnikud, puuduvad ühtsed nõuded kasuperede koolitamiseks ja tööks bioloogiliste perekondadega. Maakonniti on kasuperehooldus korraldatud erinevalt.
• Kasuperehooldusega tegelevad ametnikud peavad kasuperehooldust positiivseks nähtuseks ning loodavad, et tulevikus kasvavad Eestis vähemalt pooled vanemliku hoolitsuseta lapsed kasuperedes.

Kokkuvõtvalt tekkis autoril käesoleva töö teoreetilise ja uurimusliku materjali ning praktilise kogemuse põhjal mõningaid mõtteid ning ettepanekuid kasuperehoolduse paremaks korraldamiseks. Võimaluse korral avaldab töö autor töö tulemused, sh ka järgnevad ettepanekud erialaajakirjas ning saadab ankeedile vastanud sotsiaaltöötajatele.

• Kasuperehoolduse ühtse efektiivselt toimiva süsteemi loomiseks tuleks moodustada igas maakonnas kasuperehooldust koordineeriva ametniku ametikoht. Määrata täpselt kindlaks ametniku tööülesanded. Vastava ametniku kohustuseks võiks olla kasuperede andmebaasi loomine, hoolduslepingute sõlmimine, kasuperede nõustamine ning koolitamine, samuti omavalitsuse sotsiaalnõunike ja lastekaitsetöötajate koolitamine tööks bioloogiliste peredega.
• Kasuperehooldust koordineerivalt ametnikult tuleks nõuda professionaalset eriharidust, samuti peab enne ametikohtade loomist korraldama vabariikliku koolituse kasuperehoolduse koordineerijatele.
• Kõik kasupered peavad läbima põhjaliku koolituse ja pereuuringu, mis peavad vastama vabariiklikult kehtestatud nõuetele.
• Kasuperede tegevust tuleb sihipäraselt propageerida, samuti teavitada ühiskonda kasuperede tegevusest. Luua internetis kasuperendust puudutav kodulehekülg, kus on tutvustatud kasuperede ideoloogiat, esitatud kasupereks saamise tingimused, avaldatud statistikat kasuperede kohta. Samal leheküljel võiks olla kasuperet vajavate laste tutvustused.
• Luua andmebaas kriisikasuperedest, kes oleksid nõus võtma vanemliku hoolitsuseta lapsi lühiajalisele hooldusele.
• Kasuperehooldust sätestava seadusandluse täiustamine ja muutmine või omaette kasuperehooldust reguleeriva seadusandluse väljatöötamine.
• Seadusandluse kaudu tuleks konkreetselt määratleda vastutavate ametnike kohustused, arvestades seejuures nende professionaalset taset, töökoormust ning töötingimusi.
• Kasuperehooldust reguleeriv seadusandlus peab lisaks ametkondade kohustustele täpselt määratlema lapse, kasupere ja bioloogilise pere õigused ning kohustused.
• Lapse, kasupere ja bioloogilise pere suhtlemise kord ja määrad tuleb kehtestada iga juhtumi puhul eraldi kirjaliku lepingu alusel.
• Kasuperehooldusteenuse osutamine valitsusväliste organisatisoonide poolt  peab olema vastavuses kõigi seaduses sätestatud nõuetega, teenuse kvaliteet peab olema kontrollitud, organisatsioonid riigi poolt litsentseeritud.. 

• Töötada välja kasuperehooldust puudutav terminoloogia.
   

At present, the caring for children of their family environment in foster families is only in the developing phase in Estonia that has regained its independence. The beginning date of foster care in Estonia is considered to be year of 1993. The program of the development of child care (1998) draws the attention of the Ministry of Social Affairs on the dimiinishing number of institutionalised children, and on the need of offering the children without parental care the opportunities for growing up in the conditions as to family upbringing as possible (foster families, family institutions).

Up to now, Estonia has been lacking a unified official policy dealing with foster care. The finding and training of foster families has been of incidental nature and has mostly been depending on the priorities set by local governments.

For completing the research part of the present paper the child protection specialists from three Estonian towns - Tartu, Pärnu and Võru, and social councellors of the respective counties were questioned. The majority of these specialists considered foster care an important and necessary form of caring for children without parental care. The results of the query supported the author´s hypotheses that in Estonia there is no well-formed system of foster care, and that many aspects of such programs are in immediate need of better organisation and co-ordination.

Alajõe, S. (1997). Laps Eesti seadustikus. Laps, lapsevanem, seadus. Eesti haridusfoorum 97. Tallinn

Atteslander, P. (1995). Methoden der empirischen Sozialforschung. Berlin, New York.

Eesti Lastekaitse I. (1935). Tallinn.

Eesti Lastekaitse II. (1940). Tallinn.

Eesti sotsiaalkaitse käsiraamat ja sõnastik. (1998). Kopenhaagen.

Eesti Statistika Aastaraamat. (1999). Eesti Statistika Amet. Tallinn.

Eestkoste ja hooldamine. Seaduse eeskirju vaeslastekohtute tegevuse alal. (1938).Tallinn.

Eesti Vabariigi Lastekaitse seadus. Riigi Teataja 1992, 28, 370, 787-796.

Forssen, K. (1993). Suojaverkon lapsiperheet. Turku.

Graham, J., Bennet, T.(1998). Kriminaalpreventsioon Euroopas ja Põhja-Ameerikas. Tallinn.

Hoolekande seadus. Riigi Teataja 1925, 80, 120/121, 817-838.

Kaplan, S. (1998). Eestkostetav laps. Sotsiaaltöö, 1998, 2: 2-3.

Kikas, M. (1998). Laste hoolekande arendamise programm 1998-2000. Sotsiaaltöö, 1998, 5: 2-4.

Korp, E. (1998). Lastekaitsetöö ametnikevõrgustik. Lastekaitsetöö probleemid ja koolitusvajadused. Tallinn.

Lapse Õiguste Konventsioon.(1994). Inimõiguste Instituut. Tallinn.

Laste hoolekande arendamise programm. Alused ja põhisuunad aastateks 1998-2000. (1998). Sotsiaalministri käskkiri nr 231, 30.09.1998.a. (Lisa 1).

Laste riikliku hoolekande kulude katmise kord 1999. aastal. Riigi Teataja Lisa 1999, 83, 1025, 4737-4745.

Lastekodulapse ajutiselt perekonda andmise kord. Riigi Teataja Lisa 1995, 34, 0, 1175-1177.

Leppik, E. (1995). Eesti hoolekande ajaloolisi arengujooni. Sotsiaaltöö teooria ja praktika. Tartu: Eesti Sotsiaaltöötajate Koondis Lääneriikides. 48-55.

Malvet, M., Mikkola, M. (1998). Sotsiaalhoolekanne. Helsinki.

Mikkola, M., Helminen, J. (1994). Lastensuojelu.Helsinki-Jyväskylä.

Parve, V. (1996). Maailma ei saavat soojaks kütta - olgu, kuid kütmata jahtub ta kiiremini. Pärnu.

Payne, M. (1995). Tänapäeva sotsiaaltöö teooria: kriitiline sissejuhatus. Tallinn.

Perekonnas hooldamise juhend. Riigi Teataja Lisa 1995, 55, 1878-1882.

Perekonnaseadus. Riigi Teataja 1994, 1, 75, 1326, 2111-2139.

Popova, A. (1997). Riikliku lastekaitsesüsteemi loomine Eestis. Laste väärkohtlemine. Tartu. 190-197.

Post, E. (1999/11). Kahe tule vahel. Pere ja Kodu, 1999, 11: 15-18.

Randmaa, U. (1998). Toetav hoolekandesüsteem lastele ja lastega perekondadele.Eesti Sotsiaaltöö I Kongress. Sotsiaaltöö muutuvas ühiskonnas. Ettekanded. Tallinn. 153-160.

Roomeldi, M. (1997). Lapse füüsilise ja seksuaalse väärkohtlemise võrdlus. Laste väärkohtlemine. Tartu. 106-122.

Rubeiz, G. (1997). Lastekaitsest. Loengutekstide kokkuvõtted ja ettekanded (1992-1994). Tallinn.

Siplane, A. (1998) Kasuperede arengust Eestis. Bakalaureusetöö. Tallinna Pedagoogikaülikool.

Sotsiaalhoolekande seadus. Riigi Teataja 1995, 21, 323, 723-736.

Sotsiaaltrendid. (1998). EV Statistikaamet. Tallinn.

Tikerpuu, A., Tulva, T., (1998). Eesti lastekaitsetööst sotsiaaltöö kontekstis. Tallinna Pedagoogikaülikool. Lastekaitse Liit.

Tiko, A. (1996). Eesti laste põhiemotsioonidest. Lastekaitse muutuvas ühiskonnas. Tallinna Pedagoogikaülikool. 34-44.

Tulva,T. (1996a). Eesti sotsiaaltöö ajas ja muutumises. Tallinn: TallinnaPedagoogikaülikool.

Tulva, T. (1996b). Sotsio-ökokultuuriline teooria lastekaitsetöö lähtekohana. Lastekaitse muutuvas ühiskonnas. Tallinna Pedagoogikaülikool. 5-18.

Wiman, R. (1995). Alternatives to Institutional Child Care. Helsinki.