Heiki Raudla - KODANIKU RAAMAT

Sõna "bürokraatia" ühendab endas prantsuskeelset sõna bureau (büroo ehk kontor) ja kreekakeelset sõna kratos (võim). Prantsuskeelse bureau algne vorm oli byrra, mis Vana-Roomas tähistas kirjutuslauale pandavat lõuendit. Sealt kandus tähendus edasi lauale ja hiljem kogu toale, kus see laud asus. Nii tuli käibele "büroo", mis meie mõistes on sagedamini küll kantselei või kontor. Tihti on sõnal "bürokraatia" halvustav kõla.
Kuid samas on bürokraatial ka oma positiivne külg, sest ilma selleta ei toimi ükski riik, ka mitte demokraatlik riik. Bürokraadid ehk ametnikud on ju need, kes viivad poliitikute poolt vastuvõetud otsused ellu.

10.1. Bürokraatia kasulikkus
Saksa filosoof ja sotsioloog Max Weber pidas bürokraatiat efektiivseks inimeste ühistegevuse organiseerimise viisiks. Bürokraatlikul asjaajamisel on järgmised tunnused:

• kogu asjaajamine on seotud kindlate reeglitega;
• valitseb selge tööjaotus ja ametivõimu piirid on kindlaks määratud;
• igal ametikohal kehtivad ametinõuded;
• kogu tegevus dokumenteeritakse;
• administreerimine ja omandisuhted on lahutatud;
• puudub igasugune võimalus ametikohta omastada;
• ametikohad on korraldatud hierarhiliselt, nii et iga madalamal seisev tase on järgmise, kõrgemal seisva taseme kontrolli all;
• toimub ametkonna professionaalne koolitamine, et igaüks oleks oma valdkonnas kompetentne.

Eelnevat silmas pidades võib öelda, et bürokraatia areng on soodustanud ühiskonna demokratiseerumist, sest oluliseks muutus ametialane kompetentsus, mitte sünnipära või rahakoti paksus. Demokraatiat tugevdab ka see, et kindlatel reeglitel põhinev asjaajamise kord vähendab ametnike omavoli, sest kui ametnik kohtleb iga inimest võrdselt, siis tegutseb ta demokraatlikult. Kõigi otsuste dokumenteerimine suurendab ka ametnike vastutust oma tegude eest. Demokraatlikkus eeldab ametniku isiklikku vabadust ja sõltumatust, tema sõltuvust ainult seadustest ja kehtivatest ettekirjutustest.
Ülemuse roll näeb ette korralduste andmist ja nende täitmise kontrolli, alluva roll aga korralduste täitmist ja aruandmist. Bürokraatliku organisatsiooni tugev külg on ka koolituse ja ametinõuete tugev seos. Bürokraatiata ei saa tänapäeval läbi ka ükski äriettevõte, kui ta tahab efektiivselt töötada.

10.2. Bürokraatia ja poliitika
Kirjeldatu on ühe organisatsiooni ideaalne mudel. Reaalsuses on asi keerulisem, sest kõiki elujuhtumeid pole võimalik ette näha ja nende kohta ettekirjutusi teha. Kui seda üritada, muutub bürokraatia paindumatuks ja kohmakaks. Kui igast väiksemastki ametniku sammust jääb jälg, muutub ametnik ettevaatlikuks, ta püüab otsustamist vältida ja tekivad pikad kooskõlastusringid, et võimaliku läbikukkumise korral saaks viidata suurele hulgale kaasvastutajatele. Nii muutuvad protseduurireeglid keerukamateks, ametnike koolitus kallineb. Et paberitöö maht kasvab, kasvab ka ametnike arv ja järelevalve nende üle nõrgeneb.
Esialgu arvati, et organisatsioon on efektiivne siis, kui tema struktuurid on korras. Hiljem on efektiivsuse seisukohalt oluliseks peetud mitte struktuuri, vaid personali rahuolu tööga, seejärel tõusis esiplaanile organisatsiooni võime paindlikult kohaneda muutuva väliskeskkonnaga. Lõpuks jõuti järeldusele, et polegi olemas ühte ja alati õiget retsepti, mis tagaks organisatsiooni edukuse.
Karl Marx ja paljud teisedki on aga üsna nihilistlikul seisukohal, leides, et bürokraatia põhitunnus on bürokraatide - priviligeeritud ja rahvast irdunud ametnike - administraatorite pidev kasv. Siiski on selline lähenemine ühekülgne, sest riigi väljasuremise teoreetikuna ei saanud Marx tunnistada, et riigiaparaadi tegevusel on ka ratsionaalne sisu.
Üsna levinud on seisukoht, et administratsioon on poliitika kehtestamise ja elluviimise masinavärgi ning protsesside üldnimetus.
Kõik tänapäeva administratsioonid täidavad seejuures järgmist viit ülesannet:
1. info kogumine ja töötlemine kõige ühiskonnas toimuva kohta;
2. teadmistega varustamine, et poliitiline süsteem saaks teha otsuseid;
3. rahva varustamine hüvede ja teenustega;
4. avaliku poliitika regulatsioon ja täideviimine, et seada inimeste käitumisele üldised piirid (näit liikluseeskirjad, inimõiguste kaitse jne);
5. ressursside mobiliseerimine (näiteks maksude kogumine, riigifirmade juhtimine).
Administratsioon peaks olema poliitikute "teener", aga tänapäeval on tihti probleemiks see, et need rollid on vahetunud, sest bürokraatidel on oma tegevusvaldkonnas suuremad teadmised kui poliitikutel, nende võimalus ressursside jagamise üle otsustada annab neile mõjuvõimu klientide üle. Poliitikud ja kliendid vahetuvad kiiresti, samad ametnikud aga jäävad.

10.3. Bürokraatia Eestis
Taasiseseisvunud Eesti sai oma ametnikkonna päranduseks nõukogude reþiimilt. Et eraomand Eesti NSVs praktiliselt puudus, olid inimesed riigist absoluutses sõltuvuses. Kui temast midagi ei sõltunud, hakkas inimene arvama, et tema toimetulek on kellegi teise mure. See käis ka tolleaegsete ametiisikute kohta. Riigi poliitilise ladviku omavoli vastu oli ka ametnik kaitsetu. Et säilitada kohta ja hüvesid, polnud oluline mitte seaduse-, vaid sõnakuulekus. Seetõttu õitses ka nn telefoniõigus.
Oluline on ka teada, et kõrgele ametnikukohale jõudmiseks tuli kindlasti kuuluda valitseva ainupartei ridadesse. Väiksemate ametnike enamus parteisse ei kuulunud. Niisugustes oludes tegutsenud ametnikele oli aeg jätnud oma pitseri ja selliste hoiakute, väärtushinnangute ning kogemustega oli riigiametnike enamik, kellega pidi alustama taasiseseisvunud Eesti.
Avalik teenistus seati Eesti sisse 1. jaanuaril 1996. Seni töötasid kõik ametnikud töölepingu alusel, ilma avaliku teenistuseta kaasnevate nõuete, piirangute ja hüvitusteta.. See ei tähenda, et Eesti ametnikkonna kujunemine algas alles Avaliku teenistuse seaduse (ATS) kehtestamisega.
Suuremad muutused olid toimunud juba varem. Välja oli vahetatud palju tippjuhte, loodud uusi struktuure, mida varem polnud või eksisteerisid formaalselt. Nullist tuli luua välisministeerium, piirivalveamet, tolliamet jt asutused.
1996. aastaks oli ametikohtade hierarhia enam-vähem paigas. Samas oli ka palju probleeme:

• otsuste tegemine oli liialt tsentraliseeritud;
• seadusandlus oli puudulik;
• riigiametniku palk oli väike ja sotsiaalsed garantiid nõrgad;
• suureks probleemiks oli koolitus;
• töö dokumentidega oli nõrgal järjel.

ATS sõnastas selgelt mitmed olulised mõisted - avalik teenistus ja ametiasutus.
Avalik teenistus on töötamine riigi või kohaliku omavalitsuse ametis. Ametiasutus on riigi või kohaliku omavalitsuse eelarvest finantseeritav asutus, kelle ülesandeks on avaliku võimu teostamine.
Avaliku võimu teostamist ei saa riik usaldada igaühele. Ametnik peab olema teovõimeline, vajalik on haridus ja pädevus, teatud isikuomadused, ametnik peab olema Eesti kodanik ja vähemalt 21aastane. Ka ei tohi ta olla karistatud tahtlikult toimepandud kuriteo eest jne.
Siiski on avaliku teenistuse seaduse rakendamine olnud puudulik, mis on süvendanud Eesti riigiametniku isiklikku sõltuvust oma vahetust ülemusest. Samuti on poliitilise surve tõttu pidurdunud ametnike enesetunnetuse ja teadvuse areng.
Lisaks ATS-le reguleerivad Eestis ametnike käitumist veel teisedki õigusaktid: korruptsioonivastane seadus, isikuandmete kaitse seadus, riigisaladuse seadus, sisekorraeeskirjad jne. Isiku kaitse ja osaluse tagamiseks on kasulik olla kursis 2002. aastal kehtima hakanud Haldusmenetluse seadusega.
Üsna oluline samm oli korruptsioonivastase seaduse vastuvõtmine 1995. aastal. Ehkki seadus kehtib juba 7 aastat, ei saa võitlust korruptsiooniga pidada kuigi edukaks. Põhjus on eelkõige selles, et korruptsiooni näol on tegemist väga keeruka nähtusega, mida pole suudetud isegi üheselt defineerida.
Korruptsiooni olulisteks elementideks on alati isiku ebalojaalsus, salatsemine ja kasulootus. Lihtsustatult võib korruptsiooni all mõista ametisiku tegevust või tegevusetust, millega ta tekitab riigile, omavalitsusele või avalik-õiguslikule juriidilisele isikule kahju või saab ise tulu.
Korruptsiooni vastu võitlemine on väga raske. Eestis kehtiva korruptsioonivastases seaduses on rõhk asetatud korruptsiooni ennetamisele. Selleks on järgmised meetmed:

• ametisikute majanduslike huvide deklareerimine ja nende avalikustamine;
• töökohapiirangud (näiteks ei tohi ametiisik töötada ametikohal, kus tema otseseks ülemuseks on kas lähisugulane või hõimlane);
• toimingupiirangud (ametiisikul on keelatud toimingud hõimlaste ja sugulastega).

Et korruptsioonist pole suutnud vabaneda ükski riik, tuleb seada eesmärgiks selle nähtuse vähendamine minimaalsele tasemel. Tihti on korruptsiooni seotud diktatuuri ja türanniaga, kuid samas on korruptsioon laialt levinud ka demokraatlikes riikides. Poliitiline korruptsioon on demokraatiale ohuks, sest mitte kogu võim ei ole enam legaalne, vaid eksisteerivad võimukanalid, mis mõjutavad otsuseid ebaseaduslikul viisil.
Ühed arvavad, et see on ohuks demokraataia legitiimsusele, teised leiavad, et tegemist on vaid demokraatliku süsteemi puudusega. Funktsionalistid aga peavad korruptsiooni minimaalset taset mõistlikuks, sest see soodustab investeerimist ja innovaatilist lähenemist ning võimaldab turul paremini toimida.
Nagu mujalgi maailmas, iseloomustab ka Eesti bürokraatiat käitumise reguleerimise järjest suurenev formaliseerimine, kuid samal ajal on elu nõudmised tänasele organisatsioonile sellised, et inimesele tuleb jätta tunduvalt suurem tegevusvabadus, et efektiivselt töötada, seetõttu peaks suurem rõhk olema vastutusel ja mitteformaalsel käitumisel.

10.4. Ametnik ja eetika
Juba vanal ajal oli kombeks koostada ametnike jaoks mitmesuguseid reeglistikke ja koodekseid. Üks vanemaid teadaolevaid koodekseid on nn "Ateena vanne", kus on kirjas järgmised nõuded:

• me ei häbista kunagi oma linna autu või argpüksliku teoga ega jäta kunagi maha hädas oma relvavendi;
• me võitleme linna ideaalide ja pühaduste eest kõik koos ja igaüks eraldi;
• me peame kinni ja täidame linna seadusi ja teeme kõikvõimaliku selleks, et sundida lugupidavalt suhtuma seadustesse ka neid, kes neid millekski ei pea;
• me võitleme pidevalt selle eest, et elustada ühiskonnas kodaniku kohusetunnet;
• nii toimides me jätame järeltulijatele maha linna, mis oli parem ja ilusam kui enne meid.

Ühelt poolt on sellised eetikakoodeksid vajalikud korruptsiooni ennetamiseks, teisalt aga selleks, et anda informatsiooni mingi elukutse käitumisnormide kohta. Enamikes koodeksites puuduvad sanktsioonid. Nende mõte on eelkõige selles, et kui inimesed teavad, kuidas oma ameti valdkonnas ei tohi käituda, siis ta nii ka ei toimi.
Tavaliselt reguleeritakse selliste koodeksite abil olukordi, kus ametniku huvid võivad sattuda vastuollu ametiasutuse huvidega ja kahjustada asutuse head nime või riigi prestiiþi. Samuti peeti juba vanal ajal võimuga spekuleerimist lubamatuks.
Ühiskonna demokratiseerumise tõttu on uuemates ametikoodeksites vastutus mõneti hajunud, mistõttu ametnik pole oma otsuste tegemisel nii iseseisev. Seetõttu on ka tema professionaalsus langenud.
Samal ajal on üldine huvi ametniku kutse-eetika vastu tõusnud. Selleks on olnud kaks põhjust: ühelt poolt üldine moraali kriis, teisalt elu liigne politiseeritus ja seda mitte ainult Eestis, vaid ka mujal maailmas.
Ametnikus soovitakse seetõttu näha tasakaalustavat jõudu, mis oleks neutraalne ja suudaks leevendada riigi ja kodanike vahel järjest sagedamini tekkivaid konflikte.
Ametniku rolli kahesus on ilmne - ühelt poolt on ta kutsutud järgima poliitikute soove ja olema valmis nn ebapopulaarseid otsuseid tegema, teisalt peab ta olema neutraalne, lähtuma selgetest kriteeriumitest ja silmas pidama üleüldist kasu.
Ilmselt seda silmas pidades võttis riigikogu 1999. aastal vastu Eesti avaliku teenistuse eetikakoodeksi. Avaliku teenistuse ametnike eetikakoodeks on vaid üks paljudest kutse-eetika koodeksitest. Huvi taoliste koodeksite vastu on Eestis kasvamas ja ilmselt mõjutab see positiivselt ka kõlbelist kliimat tervikuna.

Võimu saladus peitub teadmises, et teised on aremad kui sina.
L. Börne

Me poome väikesed vargad võlla ja määrame suured avalikku teenistusse.
Aisopos

Korrumpeerunud ametnikkond on palju hädaohtlikum kui mingi lobisev parlament.
O. von Bismarck

Bürokraatia laieneb, et täita laieneva demokraatia nõudmisi.
Tundmatu

Igasugune võim on pidev vandenõu.
H. de Balsac

Mida korrumpeerunum on riik, seda rohkem seadusi.
Tacitus

Tõsiasi on, et ükskõik, kes kogub kõige rohkem hääli, võidab alati ainus partei, Bürokraatide Nähtamatu Partei.
A. Toffler

11. Raha ja maksud

Iga riik vajab oma elu korraldamiseks raha. Selleks on igas riigis kehtestatud maksud, mis täidavad riigikassat.

11.1. Raha ja inflatsioon

Raha sündis vajadusest hõlbustada kaup kauba vastu toimuvat vahetustegevust. Peale vahetusfunktsiooni on rahal veel järgmised funktsioonid:

• väärtuste mõõdupuu;
• maksevahend;
• rikkuse kogumise vahend.

Rahana on aegade jooksul kasutatud mitmesuguseid asju, näiteks XVII sajandil kasutasid Massachusettsi kolonistid edukalt kohalike indiaanlaste raha, mis kujutas endast musti ja valgeid teokarpe. Asteegid kasutasid rahana kakaoube, Hiinas ja Põhja-Aafrikas kasutati rahana soola jne. Isegi inimolendid on olnud kasutusel. Vanal Iirimaal olid selleks tütarlapsed, orjad. Kuigi rahana võib kasutada peaaegu igat asja, peaksid sellel siiski olema järgmised omadused:

• stabiilsus;
• kaasaskantavus;
• kulumiskindlus;
• ühtlus;
• jagatavus;
• äratuntavus.

Just need omadused olid põhjuseks, miks esialgu hakati kõige laiemalt rahana kasutama kulda ja hõbedat. Et kulla- ja hõbedatükikesi poleks vaja iga kord üle kaaluda, hakati vermima kindla kulla-, hõbeda- vm metalli sisaldusega münte. Raha vermimise õigus oli tavaliselt valitsejal ja riigivõimul. Kaubanduse arenedes muutusid sularahaoperatsioonid müntidega tülikaks. Seepärast võeti kasutusele pankade ja pandimajade tðekid ning võlakirjad, seejärel ilmus paberraha (Hiinas XI sajandil eKr, Euroopas XVII sajandil). Metallmündid jäid käibele vaid peenrahana.
XIX sajandil kehtestati rahanduses raharingluse stabiliseerimiseks kullastandard. See tähendab, et rahvuslik valuuta oli seotud kullavarude ja kulla hinnaga. Rahal oli siis ametlikult kehtestatud kullasisaldus ja riigipankades sai paberraha enam-vähem vabalt kullaks vahetada. See süsteem eeldas inflatsiooni puudumist ja usku sellesse, et nii see ka jääb. Kullastandardi süsteem hakkas lagunema Esimese maailmasõja ajal, mil trükiti suurte väljaminekute katteks palju kullakatteta raha. Sellega kaasnes raha ostujõu langus (inflatsioon) ja hindade tõus.
Kui hinnad tõusevad, siis raha väärtus langeb. Pikemat hindade tõusu perioodi nimetatakse inflatsiooniks. Hindade alanemist nimetatakse deflatsiooniks. Ajalugu on tõestanud, et enamiku ajast toimib inflatsioon ja vaid lühikestel perioodidel võib esineda deflatsioon.
Inflatsiooni tekkimise põhjustest on olulisim liigse paberraha käibele laskmine. Kõige tavalisem tee selleni on järgmine. Riigieelarvet ei suudeta tasakaalustada, kulud, mille tegemine näib olevat vältimatu, ületavad tunduvalt tulusid. Tulude suurendamine on tülikas ja ebapopulaarne, selleks tuleks näiteks suurendada makse. Palju lihtsam on trükkida juurde rahatähti ja need käibele lasta, hoolimata sellest, et nende jaoks ei ole emissioonipangal reaalset katet.
Teiseks tähtsamaks inflatsiooni põhjuseks on psühholoogiline tegur - inflatsiooniootus ehk usalduse puudus, kaotus või ka lihtsalt vähenemine vääringu stabiilsuse säilimisse; kahtluse tekkimine, et raha kaotab varsti oma stabiilsuse. Kahtlused võivad olla põhjendatud või ka põhjendamatud. Kui selliseid kahtlusi tõena võetakse, võib järgneda äriringkondade püüd kindlustada ennast tõenäoliselt niikuinii tuleva inflatsiooni vastu ja aegsasti hindu tõsta. Mida usutavamad sellised kuuldused on ja mida suuremat hüsteeriat nad tekitavad, seda kindlam on inflatsiooni kiirenemine. Seepärast on arusaadav, miks riikide valitsused ja eriti nende keskpangad püüavad kõigi vahenditega kindlustada oma raha autoriteeti.
Inflatsiooni on kahte liiki.

• Nõudlusinflatsioon - juhul, kui nõudlus kasvab kiiremini, kui mingil tööstusharul on võimalik seda rahuldada.
• Kuluinflatsioon - sellega on tegemist siis, kui hinnad tõusevad tootmiskulude suurenemise tõttu.

Mõõdukas inflatsioon soodustab majanduslikku aktiivsust. Teades, et raha kaotab iga päeva ja kuuga pisut oma väärtusest, püüavad suurte rahasummade omanikud seda mitte lihtsalt rahatähtede kujul hoida. Seda raha on järelikult arukam mahutada mingisse ettevõtmisse, kus see vähemalt säilib endises suuruses või toob isegi kasu. Kui inflatsiooni üldse ei oleks või kui raha läheks ajapikku isegi kallimaks (deflatsioon) poleks majanduslikku survet suuri säästetud rahasummasid ettevõtlusse investeerida.
Pärast inflatsiooni pidurdamist (1922-1928) üritati kullastandardit taastada, kuid 1929.-1933. aastani aset leidnud majanduskriisi ajal enamik riike sellest loobus. Pärast seda muutus raha kurss "ujuvaks" ning hakkas sõltuma rahaturgudel valitsevast nõudmise ja pakkumise vahekorrast.
Eesti rahasüsteem korrastus 1928. aastaks, kui võeti kasutusele kroon, mille tagamiseks võeti Rahvasteliidu vahendusel erilaen Inglise naeltes. Et Suurbritannia 1931. aastal kullastandardist loobus, siis põhjustas see 1933. aastal Eesti krooni devalveerumise. Seejärel lõpetas Eesti Pank kuldvaluuta vaba ostu-müügi.
Pärast Teist maailmasõda otsustati uuesti luua kindel rahvusvaheline rahakursside süsteem. 1944. aastal Bretton Woodsis (USA) asetleidnud rahanduskonverentsil lepiti kokku nn Bretton Woodsi süsteem, mis toetub kahele alusele: kullale ja dollarile. Nii sai dollar maailmarahaks. Ühendriigid kohustusid omakorda esimesel nõudmisel dollarite vastu kulda andma. Bretton Woodsi süsteemi tagamiseks asutati Rahvusvaheline Valuutafond ja Maailmapank. 1960. aastail lõi see süsteem kõikuma, sest kulla turuhind tõusis üle ametliku kursi ja maailma kaubanduskäive kasvas pidevalt.
1971. aastal laskis USA dollari kursi "ujuvaks". Siiski jätkusid katsed rahaturu stabiilsust hoida.
1979. aastal panid Ühisturu maad aluse Euroopa valuutasüsteemile. Kõigi liikmesriikide valuutakursi põhjal loodi arvestuslik koondühik ECU (European Currency Unit). Määrati kindlaks liikmesvaluutade kursid ja kõikumised ECU suhtes. Suuremate kõikumiste ärahoidmine ja kursside säilitamine sai nendes maades keskpankade ülesandeks. Juba 1991. aastal sõlmitud Maastrichti lepingus nähti ette euroraha kasutuselevõttu. 2002. aastal võeti enamikus Euroopa Liidu maades kasutusele euro.

11.2. Pangandus
Panganduse rolli majanduses võrreldakse organismi vereringega. Eestis reguleerib pankade tegevust krediidiasutuste seadus. Krediidiasutusi on kahte liiki:

• äri- ehk kommertspangad, mis tegutsevad aktsiaseltside vormis ja
• ühistegelikud krediidiasutused (laenu-hoiuühistud, ühispangad).

Krediidiasutused osutavad järgmisi teenuseid:

• deposiitide hoiustamine (raha hoiuleandmine);
• laenude andmine;
• summade kasseerimine ja üle kandmine jooksvatel kontodel.

Lisaks sellele osutatakse veel muidki teenuseid: kindlustus, maaklerlus, akreditiivid, valuutavahetus, krediitkaardid, usaldusleping jne.
Raha emissiooni teostavad tänapäeval riikide keskpangad, mis on Teisele maailmasõjale järgnenud ajast valitsuse suhtes sõltumatud. Seetõttu paneb nende juhtkonna paika parlament.
Ka Eesti Panga juhtkonna (Eesti Panga nõukogu ja president) esitab vabariigi president ja kinnitab ametisse riigikogu. Eesti Pank on aruandekohustuslik vaid riigikogu ees, Eesti Panga kontrollimiseks nimetab riigikogu igal rahandusaastal ametisse sõltumatu audiitori.
Eesti Pangal on järgmised ülesanded:

• rahaturgu ja pangandust korraldavate eeskirjade kehtestamine;
• pankade ja krediidiasutuste tegevuse kontroll ja neile litsentside andmine;
• õigus emiteerida raha, osta ja müüa väärtpabereid, osta ja müüa väärismetalli ja väärisvaluutat, anda Eestis tegutsevatele krediidiasutustele laenu jne.

Samas on Eesti Pangal keelatud krediteerida riigi- või kohalikku eelarvet. Rahaturu mõjutamiseks on keskpangal (Eestis on selleks Eesti Pank) järgmised võimalused.

• Äripangad peavad osa oma rahast kandma keskpanka (kohustuslik reserv, Eestis on see 10% kõikidest äripankades hoitavatest hoiustest). Kui reservimäära tõsta, vähenevad äripankades krediidiressursid, raha pakkumine alaneb ja inflatsioon aeglustub.
• Diskontomäära muutmine. Diskontomäär tähendab intressimäära, millega äripangad saavad keskpangalt raha laenata. Kui laenuintressid on madalad, siis laenatakse rohkem, raharinglus kiireneb ja hinnad kasvavad.
• Riigi lühiajaliste võlakirjade ost või müük, ka nn valuutainterventsioon (ostetakse kokku või paisatakse müüki mingit valuutat).
  1992. aasta rahareformist alates korraldatakse Eestis raharinglust lähtudes järgmistest põhimõtetest.
• Eestis on seaduslikuks maksevahendiks ainult Eesti kroon.
• Eesti kroonil on Eesti Panga kulla ja konverteeritava välisvaluuta näol täielik tagatis.
• Eesti kroonide hulka saab muuta vastavalt eelneva reservi muutumisele. Eesti krooni ametliku kursi määrab Eesti Pank Saksa marga suhtes (s.o 1 DEM: 8 EEK).
• Eesti Pangal ei ole õigust Eesti krooni devalveerida. See õigus on ainult riigikogul.
• Eesti Pank tagab Eesti territooriumil Eesti krooni vaba vahetatavuse konverteeritava valuuta vastu Eesti Panga ametliku kursi järgi.
• Eesti Pank avaldab vähemalt üks kord kuus infot oma kulla- ja konverteeritava valuuta reservi suuruse ning ringluses olevate Eesti kroonide hulga kohta.
  

11.3. Maksud ja eelarve
Maksud on tuntud juba mitu tuhat aastat. Eelkõige korjati makse selleks, et katta riigi valitsemiskulusid. Juba vanas Egiptuses olid kehtestatud mitmed maksud, näiteks tuli riigile maksta õli kasutamise eest küpsetamisel.
Maksukogujaid kujutati Vana-Egiptuse hauamaalingutel juba 2000. a eKr. Vanas Roomas oli veelgi rohkem makse ja keerukas maksusüsteem, mis kätkes endas käibemaksu, pärandimaksu ning ekspordi- ja impordimaksu. 45. a eKr ehitasid roomlased esimese "maksuparadiisi" - maksuvaba laevasadama Deloses. Tugeva majandusmehena tuntud keiser Titus Flavius Vespanianus maksustas koguni Rooma avalikud käimlad.
Makse pole kunagi armastatud. Keskajast on pärit legend leedi Godivast, kes ratsutas alasti läbi Coventry linna protesteerimaks maksude vastu, mida tema abikaasa kodanikelt nõudis.
1404. aastal võttis Inglise parlament vastu maailma esimese tulumaksu seaduse. See maks oli nii ebapopulaarne, et see võeti hiljem tagasi ja parlament käskis kõik selle kohta käivad dokumendid põletada. Prantsuse revolutsiooni ajal mõisteti kõik maksukogujad süüdi riigireetmises ja saadeti giljotiini alla.
Ka ameeriklastele ei meeldinud maksud. Kui loodi Ameerika Ühendriikide Kongress, siis polnud sellel maksude kehtestamise õigust. Kongress sai selle õiguse alles 1789. aastal. Kui Ameerika valitsus kehtestas 1792. aastal aktsiisimaksu viskile, puhkes seal nn viskimäss.
Ka eelarve (ingl budget) vajaduseni jõuti väga ammu. Inglisekeelse budgeti pärineb juured ulatuvad prantsusekeelse sõnani bougette -nahast kott, milles hoiti kuninglikku kassat. Inglismaal tähendas budget esialgu nahkkotti, milles valitsuse maksude kogumise ja kulutuste plaanid viidi parlamenti.
Eelarveprotsessi ajalugu on vahetult seotud seadusandliku ja täidesaatva võimu arenguga. Eelarve süsteemi sünniks võib lugeda 1215. aastat, mil inglise parunid sundisid kuningas Johni all kirjutama Magna Charta Libertatumile ja piirasid sellega tema õigusi. Parunid nõudsid, et tulusid ei jagaks mitte kuningas, vaid Lordide Koda.
Eelarve- ja maksupoliitika on tavaliselt valitsuse ja parlamendi pädevuses. Valitsus koostab igaks aastaks riigieelarve, mis koosneb tuludest ja kuludest ning parlament kinnitab selle. Eelarve on seega plaan, mille alusel valitsus kasutab riigi raha. Eelarve peab olema kinnitatud jooksva aasta 1. märtsiks. Kui riigikogu seda ei tee, toob see kaasa uued riigikogu valimised.
Tavaliselt võtab riigikogu eelarve vastu juba detsembris. Kui see aga võetakse vastu näiteks alles veebruari lõpus, finantseeritakse kõiki asutusi iga kuu 1/12 eelmise aasta eelarvest. Tuludeks on laekumised riigieelarvesse, mida on üsna raske väga täpselt prognoosida, seetõttu tuleb aeg-ajalt vastu võtta ka lisaeelarveid. Peamiselt saab riik tulu maksudest.
Eesti olulisemad maksud:

• käibemaks;
• sotsiaalmaks;
• ettevõtte tulumaks (välja arvatud investeeringutelt);
• üksikisiku tulumaks;
• aktsiisimaksud (alkohol, tubakas, kütus, mootorsõiduki jne).

Lisaks maksudele täidavad riigikassat lõivud, trahvid, riigilaenud, omanikutulu jne. Eesti riigi eelarvele on lisandunud ka välisabi.
Kuigi kõigi maksude põhieesmärgiks on valitsuskulude kinnimaksmine, ei ole see nende ainus funktsioon. Näitena võib tuua veel järgmised funktsioonid:

• mingi tootmisharu kaitsmine tollimaksu abil;
• mingi tegevuse mittesoodustamine (tubakaaktsiis, alkoholiaktsiis);
• mingi tegevuse soodustamine (ettevõtted saavad uue tehnoloogia ostmisel maksusoodustusi).

Igas riigis võib kehtida väga palju makse. Millised need just on, see sõltub riigi majandustasemest ja maksupoliitikast. Ent üldiselt tuleb maksude puhul alati silmas pidada järgmisi küsimusi.

• Kas kõrge või madal maks?
• Kas otsene või kaudne maks?

Otsene maks on maks, mida maksuamet otseselt maksumaksja käest sisse kasseerib (tulumaks), kaudne maks on aga see, mis on kaupade ja teenuste hinna sees (käibemaks, aktsiisimaks, tollimaks).
Ka tulumaksu on tavaliselt kahte liiki:

• proportsionaalne - sel juhul on maksuprotsent kõigile ühesugune (Eestis on see 26%);
• progressiivne - tulude suurenedes maksuprotsent kasvab. Eestis nimetatakse seda ka astmeliseks tulumaksuks.

Eestis on alates 1993. aastast kehtestatud proportsionaalne tulumaks, kuigi osa poliitilisi jõude taotleb järjekindlalt astmelise tulumaksu kehtestamist. Maailma riikides esineb nii proportsionaalset kui astmelist ehk progressiivset tulumaksu. Näiteks Rootsis on kaheastmeline, Hollandis kolmeastmeline tulumaksusüsteem jne.

• Makse makstakse paljudes riikides mitte ainult riigile, vaid ka kohalikele omavalitsustele. Et aga nende majanduslik kandevõime on väga erinev, siis peab keskvõim neile paratamatult peale maksma.
• Mitmed laekumised on olnud Eestis üldisest riigieelarvest lahutatud ja antud otse vastavaile sihtkapitalidele (13% ravikindlustusmaks haigekassadele, 20% sotsiaalmaks otse sotsiaalfondi (alates 2000. aastast on need riigieelarve osad), kohustuslikud kindlustusmaksed liikluskindlustusfondi jne.

Eestis tegeleb maksude korjamisega maksuamet, kes peab samas kindlustama ka riigipoolse kontrolli maksude laekumise üle. Maksude maksmisest kõrvalehiilijaid on igas riigis ja ka Eestis. Arvatakse, et umbes 25% võimalikest maksudest jääb Eestis laekumata.
Kulusid on võimalik palju täpsemini välja arvutada, kuid ettenägemata kulude katteks jäetakse reservsumma (Eestis on selleks valitsuse reservfond, mis peab olema vähemalt 1% riigieelarvest).
Konkreetne eelarvesummade jaotus ja maksupoliitika sõltub sellest, milline on parlamendi enamuse ja valitsuse poliitiline kurss. Riigi seisukohalt on oluline ka see, kas eelarve on tasakaalus. Seaduse järgi peab Eesti riigi eelarve tasakaalus olema ja seni on see ka nii olnud. Paljudes riikides aga riigieelarve tasakaalus ei ole. Sellist olukorda nimetatakse eelarvepuudujäägiks ehk defitsiidiks. Sel juhul kaetakse puudujääk laenude ja võlakirjadega või elatakse reservide arvelt. Enamasti pääsevad valitsused eelarvepuudujäägist suure riikliku kokkuhoiu abil. Suurel laenuvõtmisel on ka muid tagajärgi. Kui valitsus on palju laenu võtnud, peavad üksikisikud ja firmad näiteks paratamatult mõnevõrra kallimat laenu võtma.
Loomulikult on riigikogu vastuvõetud Riigieelarve seaduses kirjas ka see, kuidas saadud tulud jagatakse. Seda võib vaadelda valdkonniti või ametiasutuste kaupa. Valdkonniti kulub raha järgmiselt: sotsiaalsfäär (pensionid, toetused jne), kultuur (palgad, investeeringud), tervishoid (palgad, investeeringud jne), sport, teadus, riigikaitse, laenude tagastamine, omavalitsuste toetused. Kõige rohkem kulutab Eesti valitsus sotsiaalkuludeks (üle 9 miljardi krooni), teisel kohal on tervishoiukulud, sellele järgnevad haridus- ja teaduskulud ning sisekorra- ja õiguskulud.
Ametkonniti jagatakse raha aga järgmiselt: ministeeriumidele, riigikogule, riigikontrollile, riigikohtule, maavalitsustele jne.
Riigi raha haldab rahandusministeeriumi struktuuris asuv riigikassa, mille juurde kuulub kuus piirkondlikku riigikassat. Riigikassa korraldab seega riigi tulude laekumist ja
rahaliste vahendite hoidmist, kulutamist ja arvestamist.
Riigieelarvest rääkides mõeldakse tavaliselt nn keskvalitsuse eelarvet, mis ei sisalda kohalike omavalitsuste eelarveid. Näiteks Tallinna linna eelarvet keskvalitsuse eelarvest ei leia. Seepärast on kogu Eesti riigi rahakotist rääkides õigem rääkida üldvalitsuse eelarvest, kus valitsuse eelarvele lisanduvad ka kõigi valla- ja linnavalitsuste eelarved.

11.4. Varia

Kuid selles maailmas ei ole midagi kindlat, välja arvatud surm ja maksud.
B. Franklin

Ärge hinnake sõna odav. See pole mingi aumärk. See on lootusetuse sümbol. Odavad kaubad tekitavad odavaid inimesi ja odavad inimesed tekitavad odava riigi.
W. McKinley

On inimesi, kel on raha, ja on inimesi, kes on rikkad.
Coco Chanel

Lahenda majandusprobleemid ja sa lahendad kõik teised probleemid.
W. Morris

Kui sa tahad teada, mida jumal rahast arvab, siis vaata neid inimesi, kellele ta seda annab.
Inglise vanasõna

Kõige rikkam on see inimene, kelle lõbud on kõige odavamad.
D. Thoreau

Ma pole kunagi olnud vaene, vaid rahatu. Vaesus on meelelaad, rahatus kõigest ajutine olukord.
M. Todd

Ära iial hakka kerjama seda, mida sul on jõudu ise teenida.
M. Cervantes

Vaesusega on selline häda, et see võtab ära kogu sinu aja.
W. de Kooning

Raha ei haise.
Vespasianus

Iga antud lubadus on võlg.
Itaalia vanasõna

Illegaalse sissetuleku pealt ei saa võtta seaduslikke makse.
Al Capone

Parlamendi sõda inflatsiooniga on sama, mis maffia sõda kuritegevusega.
Tundmatu

Härrased, meil pole üldse raha. Me peame kasutama oma ajusid.
Lord Rutherford

Seal, kus on tulumaks, maksavad õiglased rohkem ja ebaõiglased vähem.
Platon

Ideaalne poliitik hääletab kõigi investeeringute poolt ja kõikide maksude vastu.
Tundmatu

Maksustamise kunst on kitkuda hane nõnda, et saada võimalikult palju sulgi võimalikult vähese susinaga.
J.-B. Colbert