1. Sotsiaalhoolekande kujunemise ajaloolisi ja teoreetilisi käsitlusi

1.1. Sotsiaalhoolekande kujunemine

Eestis ja teistes Ida-Euroopa postkommunistlikes maades on käimas demokraatliku ühiskonna taastamine, millega on kaasnenud rohkesti nii ühiskondlik-poliitilisi kui ka sotsiaalmajanduslikke muutusi ja ümberkorraldusi (Taimi Tulva 1996: 13).

Taastumine varasemast perioodist on endaga kaasa toonud murrangu, mis ilmneb nii majanduses, kasvatuses kui kultuuris - ühiskonnas tervikuna (Tulva 1994: 4).

Ühiskonna ümberkujundamine kehtib mitte ainult poliitilise korra muutuse, vaid samuti ka sügavate ümberkorralduste kohta majanduses ja igapäevaelus. Lääne-Euroopa pikaajaline domineerimine Balti riikide kultuuri-, majandus- ja poliitilises elus teeb mõistetavaks, et sotsiaalpoliitika mudelite otsingud on nüüd uuesti suunatud läände, seda tuleb võtta pika ajaloolise protsessi jätkumisena. (Tulva 1996: 13)

1.1.1. Sotsiaalhoolekande kujunemise ajaloolisi käsitlusi
Korralduslikust aspektist võib euroopa ajaloo- ja kultuuritaustaga regioonide (Euroopa, Põhja-Ameerika jt.) hoolekande arengus välja tuua kolm erinevatel aegadel domineerinud paradigmat:

o Asutuste juhitud süsteem
o Teenuste juhitud süsteem
o Inimese (tarbija) juhitud süsteem (viide)

Ülaltoodud loetelus ei ole mõeldud juhtimise all niivõrd administreerimist, kuivõrd suunavat või arendavat tähendust.

Asutuse juhitud süsteem on ajalooliselt vanim. Kuna asutuse mõiste on aja jooksul oluliselt muutunud, on raske öelda, millal esimesed hoolekandeasutused tegutsema hakkasid. On väidetud, et esimesed asutuse analoogid tegutsesid Euroopas juba 12. sajandil. Asutuse juhitud süsteemi puhul on kõigi asjade aluseks asutus. See tähendab, et asutusel on omad reeglid, territoorium, ruumid, personal, rahalised vahendid jms. Ning need määravad ära kogu võimaliku abi, mida inimestel sellest on võimalik saada.

Tüüpilisemad hoolekandeasutused olid vaestemajad ja lastekodud. Aja jooksul asutuse poolt haaratavate sihtgruppide arv ja spetsialiseeritus suurenes. Samuti kujunesid välja selged funktsioonid, mida asutused vähemal või rohkemal määral täitsid. Raamatus "Hoolekandeasutuste süsteemi areng Eestis" 1999 on välja toodud näiteks psüühikahäiretega inimeste hoolekande kontekstis institutsiooni 7 võimalikku funktsiooni:

• Pikaajaliste ravi ja hoolduse kindlustamine - seejuures on ennekõike oluline pikaajalisus;
• Varjupaik patsientidele ja pereliikmetele - patsient saab varju pere jt. Stressorite eest ning pere saab puhata patsiendist;
• Majutamine - institutsioonis viibivale inimesele on kindlustatud katus pea kohal, voodi külje all ja igapäevane toit;
• Sotsiaalse kontrolli kindlustamine - ennekõike nö ohtlikute või ohtlikus seisundis olevatena käsitlevate inimeste üle;
• Sotsiaalne ja kutse(töö)alane abi - teatud liiki ja teatud tasemel tegevus- ja tööteraapia läbiviimine;
• Kõikehõlmava teenuse illusioon - laiema avalikkuse subjektiivne kujutlus, et institutsioonis on rahuldatud kõik inimese vajadused;
• Kindlad töökohad professionaalidele - professionaalide väljakujunenud rutiin, millest tulenevalt kõige suuremad süsteemi muutmise vastased on reeglina just professionaalid. (Valdeko Paavel 1999: 30)

Asutuse juhitud süsteemi totaalse lammutamise alguseks või lugeda 1961.aastat, mil USA-s ilmus Goffmani raamat "Asylum" ja mis vallandas nö.deinstitutsionaliseerimisena tuntud perioodi. Väga lihtsustatud tähenduses tähendas see ennekõike suurte asutuste sulgemist. Selle peamiseks sisuliseks küsimuseks oli: kas kõiki asutuste täidetavaid funktsioone on võimalik täita ka väljaspool asutust?

Institutsionaalse hoolekande vastandina on kasutusele võetud avahoolduse mõiste - inimese hooldamine väljaspool hoolekandeasutusi. Institutsioonil on lisaks asutuse tähendusele ka üldisem, sotsiaalse institutsiooni kui teatud vastutust kandva sotsiaalse subjekti tähendus. Sellest tulenevalt võib ka inimese paigutamine konkreetsesse asutusse toimuda kahel viisil. See võib toimuda nii, et inimesel säilivad kõik isiku kui sotsiaalse institutsiooni atribuudid, st. õigused, kohustused, vastutus jne, või nii, et koos asutusse paigutamisega inimene automaatselt kaotab need kõik. Loomulikult on võimalikud ka vahepealsed variandid - õiguste osaline delegeerimine.

Asutus on omandanud ennekõike majandusüksuse tähenduse, mis on võtnud endale vastutuse tervikliku eluvaldkonna eest ja osutab selle raames terviklikku paket teenuseid - nagu klient soovib või nagu talle vaja on. (Paavel 1999: 36-37)

Teenuste juhitud süsteemi kujunemine oli deinstitutsionaliseerimise loomulikuks tulemuseks. Esimesed teenused või teenuste paketid kujunesidki institutsiooni ühe või mõne funktsiooni täitmise baasil. Näiteks eluasemeteenused kujunesid välja majutamise funktsiooni täitmiseks, päevakeskuste teenused võivad täita mitut erinevat funktsiooni varjupaik, pikaajaline toetus, sotsiaalne kontroll jne. Üleminekut asutuse juhitud süsteemilt teenuste juhitud süsteemile võib Euroopas ja teistes Euroopa taustaga regioonides pidada eriti intensiivseks 70-80-ndatel aastatel. Sel perioodil suurenes nii teenuste üldine mass kui mitmekesisus, arendati välja palju uusi, erineva spetsialiseerituse astme ja rõhuasetusega teenuseid ja nende pakette. Teenustepõhiselt ehitati üles ka erinevate riikide kogu hoolekandesüsteemi või selle kitsamate sektorite arenduspoliitika dokumendid. Teenuste juhitud süsteemi areng viis uue paradigma kujunemisele. (Paavel 1999: 31)

Inimese (tarbija) juhitud süsteemi aluseks on konkreetne inimene oma vähem või rohkem spetsiifiliste vajadustega. Sisuliselt tähendab see, et kui hoolekandesüsteemi asutuspõhise paradigma korral pidi inimene kohanduma asutusega ja teenustepõhise paradigma puhul teenustega, siis tarbija juhitud süsteemi puhul kohandatakse inimesele vajalik pakett teenustest, toetustest, tugisüsteemidest jms.

Sellest tulenevalt eeldab tarbija juhitud süsteemi ülesehitamine erinevate hindamismetoodikate, skaalade ja instrumentide olemasolu. Üldiselt peetakse vajalikuks nii metoodikaid, mis hindavad seda, mis inimesel olemas on, kui metoodikaid, mis hindavad seda, mis inimesel jääb ühiskonnas kokkulepitud ja aktsepteeritud standarditest puudu. Vastavad hindamistulemused ongi aluseks, mille põhjal koostatakse inimesele vajalik pakett.

Laiaulatuslikumat tarbija juhitud süsteemile üleminekut võib erinevates maades täheldada alates 80-ndate lõpust ja 90-ndate algusest. Siinkohal on oluline märkida, et uute paradigmade kasutuselevõtmisega ei tõrjuta varasemaid välja, muutub vaid rõhuasetus. Ka tarbija juhitud süsteemi puhul jäävad alles nii asutused, kui teenused (vähemalt parimad neist), sest just nendega seostamise kaudu saadakse inimesele vajalik pakett. (Paavel 1999: 29-32)

1.1.2. Sotsiaalhoolekande areng Eestis

Eesti hoolekandesüsteemi arendati välja II maailmasõja järel üldiste nõukogulike standardite ja põhimõtete kohaselt. Sellest alates, võib Eesti hoolekandes arengus välja tuua 3 etappi (Paavel 1999: 32).

Esimese etapi alguseks võib pidada 80-ndate aastate teist poolt. Peamisteks märksõnadeks olid lastekodud ja eriinternaatkoolid ning neis toimuv. Enam tähelepanu hakati pöörama ka puuetega inimestele ja nende probleemidele. Selle etapi võib luheda lõppenuks sotsiaaltöö erialada õpetamisega algusega Tartu Ülikoolis, Tallinna Pedagoogika Ülikoolis ja Tallinna Õpetajate Seminaris 1991 - 1992 aastal.

Teist etappi iseloomustab erinevate välismaiste kogemuste massilise ja suhteliselt kriitikavaba maaletoomine ning rakendamine. Perioodi iseloomustas sotsiaalnõunike ametikohtade loomine valdadesse, sotsiaaltalitluste loomine linnadesse, paljude uute asutuste, teenuste ja toetussüsteemide loomine, algas ka Euroopa sotsiaalkindlustussüsteemi põhimõtete rakendamine Eestis.

Kuigi sellesse perioodi mahtus ka ühendatud Sotsiaalministeeriumi loomine ja võeti vastu hoolekande seadus, võib riiklikku hoolekande arengu koordineerimist pidada siiski tagasihoidlikuks. Ühtegi hoolekande arengut suunavat dokumenti välja ei antud ja hoolekande seaduse vastuvõtmisele ei eelnenud sügavamat ega laiapõhjalisemat sisulist diskussiooni. Seda võib pidada ka üheks peamiseks põhjuseks, miks erinevad regioonid, asutused ja hoolekande sektorid arenesid ebaühtlaselt.

Kolmanda etapi alguse võiks piiritleda aastatega 1996/1997 ja peamiste märksõnadena välja tuua kriitilis-pragmaatilise lähenemise, süvenemise, analüüsi, mõtestamise ning strateegilise planeerimise. Esimeste vastavasisuliste iseloomulike sündmustena peaks märkima Eesti Sotsiaaltöö I Kongressi ja erialalis-populaarteadusliku ajakirja "Sotsiaaltöö" ilmumahakkamist. Seda etappi markeerib ka kahe esimese, riikliku konkreetse hoolekandesektori perspektiivse arengukava kinnitamine sotsiaalministri poolt.

Kolmas etapp kestab ja selle lõppu on raske prognoosida kuna see sõltub peamiselt hoolekandevälistest teguritest. (Paavel 1999: 32-34)

1.2. Sotsiaalhoolekande korralduse teoreetilisi käsitlusi

1.2.1. Sotsiaalhoolekande tagamine

Sotsiaaltöö tegeleb vähese sotsiaalsete võimetega inimeste kaitse ja jõustamisega ning suure majandusliku ebavõrdsusega. Kõrge potentsiaaliga haavatavusega ja mittetoimetulematusega ühiskonnas, kaasneb paratamatult elu väga madala sissetulekuga. Hoolekande õiguste praktika on üks võimalik tee nende inimeste jõustamiseks ja kaitsmiseks, kes elavad vaesuses.

Vaesus omab otsest mõju inimeste tervisele ja heaolule ning on paljude inimestevaheliste suhete ja toimetulematuse põhjuseks, mistõttu omab ta ka sotsiaaltöös suurt tähtsust. (Martin Davies 2002: 132)

Ühiskonnast lähtudes, on vaesus sotsiaalprobleem, mis väljendub teatud elanikkonna materiaalsete ressursside ebapiisavusest tingitud ilmajäetuses ühiskonnas, hädavajalikuks peetud elustandardist ning sotsiaalmajanduslikust osalusest (Vaesuse leevendamise Eestis 1999: 10).

Sotsiaaltöötaja kui hoolekande õiguste nõustaja- ja kaitsja roll, on kujunenud läbi rahvusvahelise sotsiaaltöö ajaloo. USA-s näiteks on riiklikult rakendatud sotsiaaltöötajad sagedasti ametisse võetud sissetulekute säilitamise aspektist ja hoolekande kulutuste poliitikast lähtuvalt (Davies 2002: 134)

Kaasaegses sotsiaaltöö käsiraamatus, Davies (1994) väideti, et muutuste strateegiad sotsiaaltöös võivad mõnikord olla juhitud mitte klientide, vaid klientide keskkonna düsfunktsionaalsete elementide poolt. Ta jõudis kahe kaitsmise viisi kirjeldamiseni sotsiaaltöös: personaalne kaitsmine ja strukturaalne kaitsmine. Personaalne kaitsmine on tema väitel fokuseeritud individuaalsetele vajadustele ja strukturaalne kaitsmine kogukonnale või grupile. Mõlemal juhtudest on eelduseks see, et sotsiaaltöötaja omab oskusi ja väärtusi või ligipääsu ressurssidele, et sobivalt balanseerida nende poolehoidu, kes on huvitatud teisitinägemisest tähelepanuta jätmise või ülesõitmise korral.

Seetõttu, et kaitsmine on alati olnud seotud parimate tulemuste eest seismisega teenuste kasutajatele, sisaldab see rangeid eetilisi printsipiaalseid rõhuasetusi praktilises töös. Kaitsja peab alati:

· Tegutsema lähtudes teenuseid kasutavate klientide parimatest huvidest;
· Tegutsema kooskõlastatult instruktsioonide ja klientide soovidega;
· Hoidma kliente kursis uueneva informatsiooniga;
· Teostama instruktsioone usinalt ja kompetentselt (tundes klientide teadmiste ja kompetentsi piire);
· Tegutsema erapooletult ja avameelselt, sõltumatu nõuandjana;
· Säilitama kliendi konfidentsiaalsuse. (Davies 2002: 135)

1.2.2. Sotsiaalhoolekande korraldus

Hoolde korraldus on süsteem hoolduse vajaduste uurimiseks ja teenuste korraldamiseks vastavalt nende vajadustele. See on meetod planeerimiseks, organiseerimiseks ja personaalsete sotsiaalteenuste kättetoimetamiseks vähekaitstud inimestele individuaalse hooldusplaani korralduse kaudu.

Hoolde korraldusse on segatud kaks inimest, persoon, kes vajab abi ja persoon, kes teeb uuringuid, organiseerib ja korraldab kellegi eest hoolitsemist. Selle kasutuselevõtt avardab oluliselt sotsiaaltöö ümberkujundamist töös täiskasvanutega. (Davies 2002: 114)

Hoolde korraldus on teenuste vastavusse viimise protsess individuaalsete vajadustega, kuid ainult kasutatavate ressursside ulatuses. Hoolde korraldajad oletavad erinevaid vajadusi teenuste järele, kuid need on mõnikord raskelt eristatavad kuna õigesti hinnata nende vajadust.

Hoolde korraldus on olnud defineeritud kui struktuur ja kui praktika. See võib põhjendatult olla kirjeldatud kui sotsiaaltöö meetod, milles seda defineeritakse läbi selle, mida praktikud võiksid teha ja kuidas nad võiksid oma tööga ümber käia. Sihid ja ülesanded on selgelt sõnastatud. (Davies 2002: 119)

Teooria ja ideoloogia on samuti hoolde korralduses rõhutatud. Ideoloogiline uskumus põlvneb liberaalsest individualismist koos uskumusega turu distsipliinist, tarbijate valikust ja huvide vastavuse taandumisest. Jõustamise ja kliendikeskse praktika eesmärgid tekivad läbi nende, kuid halvemuses olevad inimesed, kes ei usu enam oma jõusse, jäävad ennem ilma lootusest kui reaalsusest. (Davies 2002: 119)

Peamised lähekohad hoolde korraldamisel on:
· Hoolde korralduse eesmärgiks on võimaldada inimestel jääda elama nende endi kodudesse, sel ajal kui riiklike fondide kasutamine institutsionaalse hoolduse eest tasumisel on kitsendatud.
· Rõhuasetus limiteeritud resursside ja limiteerimata vajaduste vahel on alati olnud sotsiaaltööle omane, kuid hoolde korralduse arenemine rõhutab seda veelgi.
· Hoolde korraldus on varustatud struktuuriga, mis tagab riikliku finantseerimise õiglase paigutuse ja on edukas hindade ohjeldamisel, kuid paremaid tulemusi klientide ja hooldajate jaoks ei ole veel demonstreeritud. ( Davies 2002: 122)

1.2.3. Ülesandekeskne praktika

Ülesandekeskne praktika omab sotsiaaltöö teoorias kõrget profiili. See on lähenemine, mis põhineb hulgal võtmeelementidel ja vajab selle praktikutelt panust neisse elementidesse. (Davies 2002: 106)

Ülesandekeskses töös määravad ülesanded vajaduse teistele teenustele mis peavad olema üle vaadatud ja demonstreeritud pigem läbi tegevuse kui ainult läbi diskussiooni. Ülesannetest lähtuv tegevus on kui mehhanism määrates töötajaid välja selgitama ja hindama vajadusi teistele teenustele.

Ülesandekeskne praktika baseerub klientide tugevusele. See on niisugune jõud, mis võib esile kutsuda muutusi, mõnikord suundades, mida kliendid selgelt vajavad, mõnikord suundades, mida nad siiski seadusliku protsessi tulemusena vastumeelselt kokku lepivad. Ülesandeid kasutatakse selle tugevusena ja täidetakse iga lõhe tugevusega. (Davies 2002: 110)

Peamised lähtekohad ülesandekeskse praktika seisukohalt on:
· Ülesandekeskne praktika baseerub klientide üksmeelele või klientide õigekspidamise seaduslikule õigustatusele tegevuseks
· Ülesandekeskne praktika eesmärgid liikuda probleemidelt eesmärkideni, ülekohtust vajadusteni
· Ülesandekeskne praktika baseerub ülesannetele, mis on muutuste protsessi keskmes ja missugused ehitavad üles klientide tugevused nii kiiresti kui võimalik
· Ülesandekeskne praktika on avatud teistele lähenemistele ja teenustele ja võib neid ühendada ülesannete kaudu.
· Ülesandekeskne praktika areneb ja muutub läbi jätkuva hindamise

(M. Davies 2002: 113)

1.3. Sotsiaalhoolekande korraldus Eestis

Põhiseaduse järgi on Eesti kodanikul õigus riigi abile vanaduse, töövõimetuse, toitjakaotuse ja puuduse korral. Sotsiaalhoolekandes on abi saavateks isikuteks Eesti Vabariigi alalised elanikud. Alalisteks elanikeks loetakse Eestis viibivaid Eesti kodanikke või välismaalasi, kellel on alaline elamisluba. Tähtajalise elamisloaga välismaalased peaksid seaduse kohaselt abi saama vaid siis, kui on sõlmitud vastav välisleping. Erandiks on enne 1990. aasta 1. juulit Eestis alalise sissekirjutuse alusel viibivad välismaalased, kellel on õigus saada sotsiaalteenuseid ja sotsiaaltoetusi ning mud abi kuni Eestis seadusliku tähtaja lõppemiseni. Pärast 1991. aasta 20. augustit Eestisse elama asunud eesti rahvusest välisriigi kodanikul või kodakondsuseta isikul, tema abikaasal ja lapsel on õigus saada sotsiaalteenuseid ja sotsiaaltoetusi ning muud abi nagu Eesti alalisel elanikul. (Medar 2002: 47)

Sotsiaalhoolekande seaduse kohaselt korraldavad riiklikku sotsiaalhoolekannet sotsiaalministeerium ja maavalitsused. Kohaliku omavalitsuse sotsiaalhoolekannet korraldab valla- või linnavalitsus. Sotsiaaltöö ja sotsiaalhoolekande korraldamisse on kaasatud kolm sektorit: avalik- õiguslik sektor, erasektor ja vabatahtlik sektor. Sotsiaalhoolekannet korraldatakse erinevate sotsiaalteenuste võimaldamisega riigi, kohalike omavalitsuste ja muude juriidiliste või füüsiliste isikute kaudu. (Medar 2002: 47)

Tänase seisuga on hoolekande korraldamisel monopol avalik-õiguslikul sektoril. See võib olla ka nõukogudeaegse ühiskonna tagajärg, kus hoolekande tagamine toimus läbi riigi halduses olevate suurte hooldekodude (Medar 2002: 47).

Eestis toimub sotsiaalhoolekande korraldamine läbi sotsiaalministeeriumi, maavanema ja kohaliku omavalitsuse.
Sotsiaalministeerium töötab välja riigi sotsiaalhoolekandepoliitika, seda reguleerivad seadused ja muud õigusaktid. Samuti riiklikud programmid ja projektid. Tema haldusalas on veel riigi sotsiaalprobleemide lahendamiskavade koostamine ja elluviimine, rahva tervise kaitse ja arstiabi, tööhõive, tööturu ja töökeskkonna, sotsiaalse turvalisuse, sotsiaalkindlustuse ja -hoolekande korraldamine ning vastavate õigusaktide eelnõude koostamine. Üldiselt vastutab valitsus teenustepoliitika eest ja otsustab, kuidas maksudest ja muul moel laekunud raha jaotada erinevateks eesmärkideks.

Maavanem kontrollib valla ja linna volikogude otsuseid ning valitsuse korraldusi isikule sotsiaalteenuse, -toetuse või muu abi andmise või sellest keeldumise kohta. Samuti on maavanemal õigus kontrollida määrusi, millega on kehtestatud sotsiaalteenuste, -toetuste ja muu abi andmise kord.

Kohaliku omavalitsuse ülesanne on sotsiaalteenuste korraldamine. See tähendab, et sotsiaalteenuseid võib osutada ka erasektor, kellega sõlmitakse sellisel juhul sotsiaalteenuse osutamise kohta leping. Kliendi huvide kaitse seisukohalt on oluline, et sotsiaalteenuseid osutatakse nõuetele vastavalt.

Kohaliku omavalitsusüksuse ülesanded lähtuvalt sotsiaalhoolekandeseadusest sotsiaalhoolekande korraldamisel on:
1) kohaliku sotsiaalhoolekande arengukava väljatöötamine valla või linna arengukava osana;
2) sotsiaalteenuste, vältimatu abi ja muu abi andmise korraldamine ning sotsiaaltoetuste määramine ja maksmine;
3) kohaliku sotsiaalregistri moodustamine ja pidamine ning laekuva informatsiooni edastamine Sotsiaalministeeriumi poolt kehtestatud korras;
4) eestkosteasutuse töö korraldamine;
(SHS 1995: § 8).

Erasektori osalus hoolekande korraldamises on olnud tagasihoidlik. Alles viimastel aastatel on hakanud erasektor aktiivsust ilmutama. Arenenud riikide kogemused näitavad, et kõige efektiivsemaks sotsiaalteenuste pakkujateks ei ole mitte riigi ega kohalike omavalitsuste asutused, vaid erasektor. (Medar 2002: 48)

Oluline roll hoolekande korraldamisel on vabatahtlikul sektoril. Üritatakse luua häid suhteid majandusringkondadega, et rahastada oma ettevõtmisi ja projekte. Mittetulundusühingud opereerivad vähem kuluka ja vähem jäiga tööjõuga kui avalik sektor ja tähelepanu fookuses on teha teenuseid enam paindlikumaks ja reageerivamaks kasutaja vajadustele. Riik toetab kolmanda sektori tegevust riigivaraseadusega, mis võimaldab anda tasuta üle riigivara eraõigusliku sektori kasutusse. Tasuta kasutus tähendab sisuliselt 0-määraga renti. (Medar 2002: 49)

1.3.1. Sotsiaaltoetused

Sotsiaalhoolekande seaduses on sotsiaaltoetused jagatud kolme rühma:

a) toimetulekutoetus
b) täiendavad sotsiaaltoetused
c) sotsiaaltoetus välisriigist Eestisse elama asunud Eesti kodanikule või eesti rahvusest isikule ja tema abikaasale, lastele ja vanematele

Toimetulekutoetust on õigus saada üksi elaval isikul või perekonnal, kelle kuu netosissetulek pärast käesoleva seaduse & 222 lõigetes 5 ja 6 sätestatud tingimustel arvestatud eluruumi alaliste kulude mahaarvamist on alla kehtestatud toimetulekupiiri. Toimetulekupiiri kehtestamisel lähtutakse minimaalsetest tarbimiskuludest toidule, riietusele ja jalanõudele ning muudele kaupadele ja teenustele esmavajaduste rahuldamiseks.

Toimetulekupiiri suuruse üksi elavale isikule või perekonna esimesele liikmele kehtestab Riigikogu igaks eelarveaastaks riigieelarvega. Toimetulekupiiri määramisel lähtub valitsus elatusmiinimumist ja see vaadatakse üle kaks korda aastas. Toimetulekupiiri uus määr ei või olla väiksem kehtivast määrast.

Toimetulekutoetuse määramise aluseks on toetuse taotlejaga abielus või abielulistes suhetes olevate samas eluruumis elavate isikute, nende ülalpidamisel olevate laste ja vanemate või muude üht või enamat tuluallikat ühiselt kasutavate või ühise majapidamisega isikute sissetulek.

Toimetulekutoetust määrab ja maksab valla- või linnavalitsus sotsiaalhoolekande seadusega kehtestatud ulatuses, tingimustel ja korras valla- või linnaeelarvesse riigieelarvest laekunud vahenditest.

Toimetulekutoetuse arvestamise aluseks on üksi elava isiku või perekonna kõigi liikmete eelmise kuu netosissetulek, jooksval kuul tasumisele kuuluvad alalise eluruumi alalised kulud ning kehtestatud toimetulekupiir.
Toimetulekutoetuse arvestamisel ei arvata üksi elava isiku või perekonna sissetulekute hulka:
1) ühekordseid toetusi, mida on üksi elavale isikule, perekonnale või selle liikmetele makstud riigi- või kohaliku eelarve vahenditest;
2) puuetega inimeste sotsiaaltoetuste seaduse alusel makstavaid toetusi, välja arvatud puudega vanema toetus ja hooldajatoetus;
3) riiklikke peretoetuste seaduse alusel makstavat lapsetoetust ning nelja- ja enamalapselise ja kolmikuid kasvatava pere toetust;
4) riigi tagatisel antud õppelaenu

Igakuist regulaarset sissetulekut mitteomava isiku toimetulekutoetuse arvestamise aluseks võetakse toimetulekutoetuse taotlemisele eelneva kuue kuu keskmine sissetulek.
Valla või linna territooriumil heakorra või abitöödel osalevale isikule makstakse tehtud töö eest töötasu. Mis toimetulekutoetuse arvestamisel arvatakse üksi elava isiku või perekonna sissetulekute hulka. Tehtud tööd ei tasustata toimetulekutoetuse vahendite arvel. Tööotsijale, kellele töötu staatus on lõppenud ja tööhõivetalituses registreerimata tööta tööotsijale makstakse toimetulekutoetust ( kui selleks on piisavalt raha ), kui ta osaleb valla või linna pakutud sotsiaalses rehabilitatsioonis. (Euroopa Liidu Phare projekt SSCC 9503.001 "Sotsiaalhoolekanne Eestis")

Kohaliku omavalitsuse volikogu kehtestab toimetulekutoetuse määramiseks kulude piirmäärad. ( üür, elekter jne ).
Toimetulekutoetuse arvestamisel võetakse elamuseaduse & 7 lõike 1 punkt 2 alusel kehtestatud eluruumi sotsiaalselt põhjendatud normi ning kehtestatud piirmäärade ulatuses arvesse järgmised jooksval kuul tasumisele kuuluvad alalise eluruumi alalised kulud:
1) tegelik korteriüür või hooldustasu;
2) kütteks ja soojaveevarustuseks tarbitud soojusenergia või kütuse maksumus;
3) tarbitud vee ja kanalisatsiooniteenuste maksumus;
4) tarbitud elektrienergia maksumus;
5) tarbitud majapidamisgaasi maksumus;
6) maamaksukulud, mille arvestamise aluseks on kolmekordne elamualune pind;
7) hoonekindlustuse kulud, mis on arvestatud kasutatavale eluruumile.

Alalise eluruumi alaliste kulude tasumisel varem tekkinud võlgnevust ei arvata toimetulekutoetuse määramisel jooksval kuul tasumisele kuuluvate alalise eluruumi alaliste kulude hulka ja see ei kuulu katmisele toimetulekutoetuse vahendite arvel.

Valla- või linnavalitsus võib määrata ja maksta täiendavaid sotsiaaltoetusi järgmiselt:
1) kohaliku omavalitsuse eelarvest - kohaliku omavalitsuse volikogu poolt kehtestatud tingimustel ja korras;
2) riigieelarvest - Vabariigi Valitsuse poolt kehtestatud tingimustel ja korras;
3) muudest allikatest - raha eraldaja poolt esitatud tingimustel.

Sotsiaaltoetus välisriigist Eestisse elama asunud Eesti kodanikule või eesti rahvusest isikule ja tema abikaasale, lastele ja vanematele. Välisriigist Eestisse elama asunud Eesti kodanikul, eesti rahvusest isikul ja temaga koos Eestisse elama asunud abikaasal, lapsel ja vanemal, kes on jõudnud riikliku pensionikindlusteuse seaduse poolt sätestatud vanaduspensioniikka, on õigus igakuisele sotsiaaltoetusele rahvapensioni määras, kui isiku kuusissetulek on alla rahvapensioni määra.

Nimetatud sotsiaaltoetuse taotlemiseks vajalike dokumentide loetelu ning määramise ja maksmise juhendi kehtestab Vabariigi Valitsus. Kulud nendeks toetusteks kaetakse Sotsiaalministeeriumi eelarve kaudu. (SHS 1995)

Sotsiaalteenus on, isiku või perekonna toimetulekut soodustav mitterahaline toetus (SHS 1995).

Sotsiaalteenuste alal on hulgaliselt termineid, mis sageli arusaamatusi põhjustavad. Ka igas riigis eraldi toimub sotsiaalteenustega seotud terminate pidev areng; luuakse uusi termineid, vanad mõisted omandavad tavade muutudes uusi tähendusi. Eri keeltes kasutatavad terminid kajastavad hoolekandesüsteemide erinevusi, mistõttu otsetõlkest ei piisa. Terminite sisu mõistmiseks on vaja veidi tunda teiste riikide praktikat. (Medar 2002: 10)

Sotsiaalteenuseid võivad osutada mittetulundusühingud, sihtasutused, kirikud ja kogudused, samuti ka äriühingud, üksikisikust ettevõtjad jt. Kliendi huvide kaitse seisukohalt on oluline, et sotsiaalteenuseid osutataks vastavalt nõuetele. (Jorma Sipilä 1997: 20)

Eesti on Euroopa Sotsiaalharta lepinguosalisena kohustunud edendama või osutama teenuseid , mis sotsiaaltöö meetodite kasutamise abil suurendavad nii üksikisiku kui ka ühiskonnarühmade heaolu ja soodustavad nende arengut ning kohanemist sotsiaalkeskkonnaga.

Sotsiaalteenuste liikideks (sotsiaalhoolekande seaduse järgi) on:

Sotsiaalnõustamine (& 11)
Proteeside, ortopeediliste ja muude abivahendite andmine (& 12)
Koduteenused (& 13)
Eluaseme teenused (& 14)
Hooldamine perekonnas & 15)
Hooldamine hoolekandeasutuses (& 16-20)
Toimetulekuks vajalikud muud sotsiaalteenused (& 21)

Uue mõistena on nimetatud sotsiaahoolekande seaduses vältimatut abi, mida võib samuti liigitada sotsiaalteenuste hulka.

Sotsiaalnõustamine on isikule vajaliku teabe andmine sotsiaalsetest õigustest ja seaduslike huvide kaitsmise võimalustest ning abistamise konkreetse sotsiaalsete probleemide lahendamisel edaspidise toimetuleku soodustamiseks.

Sotsiaalnõustajaks on selleks tööks eriettevalmistuse saanud hoolekandetöötaja (SHS 1995: &11).

Koduteenused on isikule kodustes tingimustes osutatavad teenused, mis aitavad tal harjumuspärases keskkonnas toime tulla. Koduteenuste loetelu ning nende osutamise tingimused ja korra kehtestavad kohalikud omavalitsusorganid (SHS 1995: &13).

Proteeside, ortopeediliste ja muude abivahendite andmine
Haiguse, kõrge ea või puude tõttu proteesi, ortopeedilist ja mud abivahendit vajaval isikul on õigus saada vastav abivahend. Soodustingimustel antavate proteeside, ortopeediliste ja muude abivahendite loetelu ning nende saamise tingimused ja korra kehtestab sotsiaalminister (SHS 1995: &12).

Hooldamine perekonnas, on isiku hooldamine sobivas perekonnas, kelle liikmete hulka ta ei kuulu. See toimub valla- või linnavalitsuse ja hooldamisele võtja vahel sõlmitud kirjaliku lepingu alusel. (SHS 1995: &15)

Hooldamine ja rehabilitatsioon hoolekandeasutuses
Hoolekandeasutus on päevaselt või ööpäevaselt tegutsev asutus, kus viibivatele isikutele tagatakse nende eale ja seisundile vastav hooldamine, sealhulgas ravimine, põetamine, rehabilitatsioon, kasvatamine ja arendamine. Hoolekandeasutused jagunevad päevasteks ja ööpäevasteks. Esimene neist tegeleb seal viibivate isikute päevase hooldamisegam ille abil toetatakse nende isikute või perekonnaliikmete iseseisvat toimetulekut. Teises asutuses viibivad isikud, kes erivajaduste või sotsiaalse olukorra tõttu ei ole suutelised iseseisvalt elama ning kui nende toimetulekut ei ole võimalik tagada teiste sotsiaalteenuste või muu abi osutamisega. (SHS 1995: &16)

Eluasemeteenused.
Kohalikud omavalitsusorganid on kohustatud andma eluruumi isikule või perekonnale, kes ise ei ole suuteline ega võimeline seda endale või oma perekonnale tagama, luues vajaduse korral võimaluse sotsiaalkorteri üürimiseks. Sotsiaalkorteri andmise ja kasutamise korra kehtestab valla- või linnavolikogu elamuseaduse § 8 punkti 2 alusel (SHS 1995: §14).

Elamuseaduse § 8 punkt 2 ütleb, et kohaliku omavalitsuse volikogu võimkonda elamusuhete reguleerimisel tema haldusterritooriumil kuulub munitsipaalomandis olevate eluruumide valdamise, kasutamise ja käsutamise korra, sealhulgas hooldus- ja remondieeskirjade kehtestamine (Elamuseadus § 8 punkt 2).

Lisaks abistab valla- või linnavalitsus isikuid, kellel on raskusi eluruumis liikumise, endaga toimetuleku või suhtlemisega, eluruumi kohandamisel või sobivama eluruumi saamisel (SHS 1995: §14).

Toimetulekuks vajalikud muud sotsiaalteenused tähendab seda, et valla- või linnavalitsus võib osutada muid sotsiaalteenuseid. Materiaalse abi andmise ja korra, samuti annetuste arvelevõtmise, nende üle arvestuse pidamise ja jaotamise korra vallas või linnas kehtestab kohalik omavalitsus. (SHS 1995: §21)

Vältimatu sotsiaalabi osutamine
Isikule, kes on sattunud sotsiaalselt abitusse olukorda elatusvahendite kaotuse või puudumise tõttu, osutatakse vältimatut sotsiaalabi. Seda osutavad valla- või linnavalitsuse määratud või volitatud isikud või asutused. Abi osutatakse isikule seni, kuni ta ei ole enam elatusvahendite kaotuse või puudumise tõttu sotsiaalselt abitus olukorras. (SHS 1995: §28).

1.3.3. Sotsiaalteenuste korraldus

Kui rääkida sotsiaalteenuste korraldusest, siis tuleks defineerida ja välja tuua erinevused mõistete sotsiaaltöö korraldus ja sotsiaalhoolekande korraldus vahel. Sotsiaaltöö korraldus on tegevus, mis aitab viia toetuse või teenuse inimeseni ja mille läbi peetakse üleval organisatsioone ning aidatakse kindlustada nende püsimajäämine. Sotsiaalhoolekanne on defineeritud kui sotsiaalteenuste, sotsiaaltoetuste ja muu abi osutamise või määramisega seotud toimingute süsteem. (Medar 2002: 50)

Nendest definitsioonidest järeldub, et sotsiaaltöö korraldus on pisut laiem mõiste kui sotsiaalhoolekande korraldus, kuna lisaks teenustele ja toetustele tuleb juurde ka tegevus, mille läbi peetakse üleval ka organisatsioone ning aidatakse kindlustada nende püsimajäämine. Mida rohkem suundub sotsiaalhoolekande korraldamine era- ja vabatahtlikku sektorisse st. sotsiaalteenuste turu suunas, seda rohkem me räägime sotsiaaltöö korraldamisest, sest sotsiaalhoolekannet võib pidada pigem riigikeskseks või institutsionaalseks lähenemiseks ning raske on eraettevõtteid ja mittetulundusettevõtteid liigitada sotsiaalhoolekande mõiste alla. Sotsiaaltöö korraldusele on iseloomulik väärtuste lepitamatu konflikt, kus pole kunagi võimalik teha absoluutselt õigeid otsuseid ühtviisi õiglaselt kõigile abivajajaile, olenemata tahtmisest arvesse võtta erinevate osapoolte huvisid ja vajadusi, sest vajadused on alati pigem suuremad ja ressursid on alati pigem väiksemad kui vajaduste kindlustamiseks vajalik. Piiratud ressursside tingimustes käib pidev võitlus selle nimel, kes saab osta teenuse, kellele on seda teenust kõige rohkem vaja, missugused on prioriteedid, kus on rahalised piirid ja mida teha kui raha ei jätku. (Medar 2002: 50)

Sotsiaaltöö korralduse ressurssideks on inimesed, kelleta sotsiaaltöö ei toimi, keskkond, kus me elame, finantsressurss ja olemasolevad vahendid ning kapital. Selle korraldamine on tagatud riiklikul, maakondlikul ja omavalitsuslikul tasandil. Seda tööd tehakse nii avaliku sektori, eraõigusliku sektori kui mittetulundusliku sektori kaudu. See tähendab, et ükskõik millisel tasandil peavad spetsialistid olema suutelised välja kujundama oma piirkonna sotsiaalteenuste võrgu vastavalt elanikkonna sotsiaalsetele vajadustele ning kaasama koostöösse ka erainstitutsioone ja vabatahtlikke organisatsioone ning töötama välja vajalikud strateegiad teenuste arendamiseks. (Medar 2002: 51)

Raamatus "Hoolekandeasutuste süsteemi areng Eestis" on välja toodud sotsiaalteenuste arendamise prioriteedid ja üldised tegevussuunised.

a) Kujundada iseseisvaks toimetulekuks vajalik infrastruktuur ja toetused
Sotsiaalministeeriumi peamine prioriteet on koostöös teiste valitsusasutustega niisuguste tingimuste kujundamine, milles kõigil ühiskonna liikmetel on võimalik iseseisvalt toime tulla. Eelkõige tähendab see töö, sissetuleku, tervise, koolituse ja eluaseme saamise võimaluste edendamist. Samas tähendab see ka väiksema, ajutiselt või püsivalt vähenenud konkurentsivõimega inimeste sissetulekute toetamist. Selleks on oluline riiklike sotsiaaltoetuste süsteemi kujundamine võimalikult terviklikuks nii, et see aitaks inimestel iseseisvalt toime tulla ja samal ajal motiveeriks ka edasipüüdlikkusele.

b) Töötada välja toimetuleku võimekuse hindamise üldmetoodika
Inimeste seisundi, võimekuse, abivajaduse, toetuste jms. Hindamisel ja vastavate teenuste ning toetuste osutamisel kasutatakse erinevatel kriteeriumitel põhinevaid metoodikaid, mis erinevad üksteisest ka oma põhjendatuse astmelt. Sellest tulenevalt on erinevatele teenustele ligipääsemise tingimused ning kriteeriumid erinevad. Vajalik on välja töötada üldine metoodika, millega oleks võimalik seostada ka ühiskonnas kokkulepitav sotsiaalse toimetuleku tase.

c) Soodustada iseseisvat toimetulekut toetavate teenuste arengut
Kui inimene iseseisvalt toime ei tule, on täiendavate teenuste osutamise aluseks inimese põhjendatud vajadused, mis selgitatakse välja inimese seisundi ja sotsiaalsete oskuste igakülgse ning põhjaliku hindamisega. Inimese seisundi ja võimekuse hindamise tulemuste alusel valitakse teenused, mis on maksimaalselt orienteeritud inimese iseseisvale toimetulekule jam is kindlustavad inimesele ühiskonnas kokkulepitud sotsiaalse toimetuleku taseme.

d) Vähendada omavastutust piiravate ja kallite teenuste osakaalu
Ressursside järjepideva suunamisega institutsioonivälistele ja inimestelt suuremat osalust ning omavastutust nõudvatele teenustele annab ülevaate statsionaarsete teenuste tegelikust vajadusest ja aitab kujundada sotsiaalteenuste optimaalset võrku (Paavel, 1999: 99-100).

Vastava ideoloogia määratlemine erinevate sihtgruppide teenindamisel hõlmab vastuseid küsimustele kuidas ja missugusel tasemel pakkuda teenuseid, kui palju teenuseid ühe tarbija jaoks ja kes on õigustatud subjekt teenuseid saama? Raske on riiklikul tasandil lõpuni määratleda kõiki teenindamise ideoloogiaga seonduvaid küsimusi, sest lõplik vastutus lasub omavalitsustel ning viimased on nii finantsiliselt kui ka funktsionaalselt võimekuselt väga erinevad. Sellest lähtudes ei pruugi see tagada teenuste ühtlast arengut kõikide sihtgruppide tarvis. (Medar, 2002: 12-13)

Seoses sotsiaalteenuste arendamisega tuleks eristada kahte mõtteviisi, ühelt poolt vastutus elanikkonna sotsiaalteenustega garanteerimise eest ja teiselt poolt vastutus sotsiaalteenuste kättesaadavaks tegemise eest omavalitsuste haldusalas (Medar 1999: 13).

Esimine neist eeldab spetsialisteide ja omavalitsuse liidrite suurt vastutust tulla toime ülesandega, kus oluline on osata hinnata inimeste vajadusi sotsiaalteenuste järele ja otsustada, kui suures koguses, kellele ja kui palju on vaja pakkuda teenuseid, et inimesed oleksid rahul. Selleks tuleb hinnata inimese tegelikke vajadusi üha suurenevate vajaduste tingimustes ja teha võimalikke valikuid, kui vajaduste rahuldamiseks tehtavad kulutused ületavad elanikkonna tegelikke nii põhjendatud kui ka põhjendamata tahtmisi. Teine mõtteviis on orienteeritud vastutusele sotsiaalteenuste kättesaadavaks muutmisel elanikkonnale ehk teenuste turu korraldamisele.(Medar 2002: 13)

Sotsiaalministeeriumi poolt finantseeritavate või kaasfinantseeritavate sotsiaalteenuste ja nende võrgustiku edasisel arendamisel on vajalik täiustada ja edasi arendada vajaduste hindamise instrumente ja kehtestada kindlad kriteeriumid sotsiaalteenuste kättesaamise osas. Kuna teenuste osutamiseks eraldatavate riiklike ressursside maht on piiratud, siis kindlate kriteeriumite olemasolu on hädavajalik, et kindlustada, et sotsiaalteenuseid saaks ennekõike just need inimesed, kellel seda vaja on ja niisugusel määral ning vormis nagu vaja. (Paavel, 1999: 100)

Raamatus "Sotsiaalteenused - kellele, miks ja kuidas?" on välja toodud kriteeriumid teenuste saamise üle hindamiseks. Selleks on uuritud mitmeid linnavalitsusi. Uuritavatel omavalitsustel kriteeriume eraldi välja töötatud ei ole ja hetkel lähtutakse seadustest ja üldisematest kriteeriumidest nii palju, kui viimased hoolekande osutamist reguleerivad. Kindel on reegel, et tuleb täpselt välja selgitada kas ja kui palju inimesele abi on vaja, et vältida pettusi ja väljapressimisi. Vanusepiiri ja muid kriteeriume abi saamisel uuritud omavalitsustes kehtestatud ei ole. (Medar 2002: 53)

Hetkel toimub teenuse vajaduse üle hindamine enam jaolt hindava spetsialisti personaalse kogemuse ja arvamuse põhjal.

Kriteeriumid, millest teenuste pakkumisel lähtutakse, võib jaotada peamiselt kaheks:

· Üldised kriteeriumid, näiteks kinnisvara omamine, teatud suurusega sissetulek või teatud piirkonna elanikuks olemine, samuti tervishoiu-, tuleohutuse ja tööohutuse nõuetest tulenevad kriteeriumid;

· Spetsiifilised kriteeriumid, mille alusel teha täpsemaid otsustusi, kellele, mis tasemel ja kui palju teenuseid osutada või mitte osutada. (Medar 2002: 53)

1.4. Uurimused sotsiaalteenuste korraldusest

Raamatus "Sotsiaalteenused - kellele, miks ja kuidas?" on välja toodud uuringute tulemusena, et kõikides uuritud omavalitsustes kehtivad omad kokkuleppelised kriteeriumid teenuste osutamisel. Sageli on väljakujunenud suulised kokkulepped, mille järgi tehakse otsustusi ning esialgu hakatakse neid intuitiivselt kriteeriumideks pidama. Näiteks võib olla selliseks kriteeriumiks teenuste saamisel kinnisvara omamine, kuigi seaduslik nõue selleks puudub või see, et teenuse taotleja oleks linna elanik. (Medar 2002: 53)

Näiteks kodututele pakutava varjupaigateenuse puhul on kõige olulisemaks kriteeriumiks elukoha puudumine, kuid lisanduvad veel sellised probleemid nagu toimetulematus pere või sugulaste keskel, rahaliste vahendite puudumine enda ülalpidamiseks ja toimetulekuks, toidu puudumine. Kodutute puhul on sageli tegemist inimestega, kellel puudub elamisluba Eestis, nii sotsiaalne kindlustatus kui ka dokumendid, rääkimata elukohast. Nende inimeste toimetuleku hindamiseks pole spetsialistide arvates kriteeriume vajagi, sest seda toimetulekut pole olemas, st teenused saavad inimesed, kellel pole dokumente, kodakondsust, elu- ega töökohta. Näiteks Narva linnas on abivajajal võimalus saada varjupaigateenust sõltumata päritolukohast. (Medar 2002: 53)

Pärnu linnas on selline võimalus samuti olemas, kuid tavaliselt on see ajaliselt piiritletud. Näiteks vältimatut sotsiaalabi peab inimene saama, sõltumata siis sellest, kus piirkonnas ta viibib, kuid edasise olukorra parandamist on kohustatud korraldama see omavalitsus, kus inimene elab või viimati elas.

Sotsiaalteenuste arendamise poliitika alusdokumendis, mis on ära toodud ka raamatus "Hoolekandeasutuste süsteemi areng Eestis", on kirja pandud üldised tegevussuunised sotsiaalteenuste ja nende võrgustiku edasiseks arendamiseks:

• Täiustada sotsiaalteenuste finantseerimise skeeme inimeste eneste osaluse, omavastutuse suurendamise ja tulemuslikkuse täiustamise kaudu.
• Kindlustada kõigile inimestele ja regioonidele võrdne ligipääs riigi osalusel finantseeritavatele sotsiaalteenustele ning riiklike teenuste võrdne kvaliteet.
• Optimeerida teenuseid osutavate asutuste võrgustik ja osutavate teenuste liikide ning mahtude proportsioonid lähtuvalt teenuste tegelikust vajadusest. Keerukamate sotsiaalteenuste osutamiseks vajalike tingimuste loomine on kulukas. Samal ajal on ebaotstarbekas, kui keerukama teenuse osutamiseks väljaarendatud ja selleks suutelised asutused osutavad tegelikult lihtsaid teenuseid.
• Edasi arendada sotsiaalteenuste osutamise juhtimisskeeme nende optimeerimise ja efektiivsuse tõstmise eesmärgil.
• Tugevdada riiklike funktsioonide ja seadustega teistele institutsioonidele pandud sotsiaalse heaolu alaste ülesannete täitmise ja riiklike ressursside kasutamise järelvalvet.

Sotsiaalministeerium kavatseb olukorda parandada eelkõige vajaduste hindamise instrumentide ja teenustele ligipääsemise protseduuride edasiarendamisega, samuti erinevate institutsioonide rollide ja funktsioonide konkretiseerimisega. (Hoolekandeasutuste…1999: 100 - 103)

Iga riigi ja omavalitsuse ees seisab küsimus, kuidas delegeerida vastutust ja kuidas korraldada sotsiaalteenuste pakkumist, kas pakkuda teenust ise, omades vastavaid spetsialiste ja allasutusi või liikuda teenuste pakkumisel turu suunas. Ka siin kerkib küsimus, milline on perekonna vastutuse osa inimeste teenustega garanteerimisel, teenuste eest tasumisel jne. Oluline on vastutuse määratlemine inimese heaolu eest perekonna ja omavalitsuse suhetes, kusjuures siin mängib rolli kolmanda sektori järjest suurenev osalemine nii tasuliste kui ka tasuta teenuste osutamisel inimestele ning inimeste heaolu tagamisel tervikuna. (Medar 2002: 13)

 Sisukorra algusse