Sisukord
SISSEJUHATUS Eestis on detsentraliseerimise käigus enamus avaliku sektori ülesandeid (sh. avalike teenuste osutamine), antud riigilt üle kohalike omavalitsuste pädevusse. Teatud mõttes on see olnud positiivne , sest kohalikul tasandil on võimalik paremini rahuldada oma elanikke vajadusi, samuti on see kooskõlas Euroopas tunnustatud subsidiaarsusprintsiibiga. Teisalt aga on see pannud nii linna- kui ka vallavalitsused kasvava surve alla, kuna elanike nõudlused ja ootused on suuremad kui omavalitsuste suutlikkus ja võime tagada teenuste osutamine kvaliteetselt ja efektiivselt. Seetõttu on kohalikud omavalitsused hakanud otsima võimalusi teenuste osutamise korraldamise ning organisatsiooni tegustemise tulemuslikkuse parandamiseks ning arendamiseks. Avalike teenuste lepinguline üleandmine e. väljakontraktimine era - ja kolmandale sektorile on protsess, mille käigus teenust või osa teenusest, mida kohalik omavalitsus peab rahvale osutama, hakkab täielikult või osaliselt osutama eraldi tööettevõtja või teenuse osutaja. Asjakohane väljakontraktimise kasutamine võib parandada nii kohaliku omavalitsuse haldamist ning juhtimist kui ka kohalike teenuste osutamist, sest:
On väga oluline, et avalike teenuste lepinguline üleandmine oleks hoolikalt kavandatud ning korraldatud, arvestades kõiki erinevaid aspekte. Eelkõige tuleb lähtuda vastavast seadusandlusest ning muudest riigipoolsetest regulatsioonidest, kuid oluline on ka kohalike omavalitsuste eneste suutlikkus ja võime rakendada vajalikke meetmeid avalike teenuste lepinguliseks üleandmiseks erasektorile. Avalike teenuste üleandmise protsessi olulisemad tegurid on: Esiteks, tuleb hoolikalt kaaluda, millised teenuseid ja ülesandeid saab välistele pakkujatele üle anda. Tehakse vahet (i) põhiteenuste (tervishoid, haridus, veevarustus), (ii) abiteenuste (koristus, auditeerimine, kontoriseadmed, toitlustamine, paljundamine jt) ning (iii) administratiiv-õiguslike ülesannete (õigusaktide väljaandmine, sotsiaalabi taotluste ning ehituslubade väljatöötamine) vahel. Põhiteenustest võib omakorda eristada üheltpoolt ehitamist, konstrueerimist ning teisalt teenuste ja ülesannete pakkumist. Administratiiv-õiguslikud ülesanded ei ole tihti väljakontraktimiseks sobilikud sest:
Teenuste üleandmisele peab eelnema turu hindamine. Seetõttu peetakse tihti oluliseks turu, millele saab ülesandeid ja teenuseid välja kontraktida, olemasolu (st on palju potentsiaalseid pakkujaid, mis tagab konkurentsi). Väljakontraktimine on võimalik ka siis, kui turg on piiratud. Väljakontraktivad võimuorganid teevad "sisese" pakkumise, s.t paralleelse "kontrollpakkumise", mida on võimalik võrrelda ühelt või mitmelt väliselt pakkujalt laekunud pakkumistega. Seda on tihti nimetatud turu testimiseks. Sobivate väliste pakkujate puudumisel võidakse sõlmida "sisene" leping, s.o sissekontraktimine väljakontraktimise asemel. Samuti peab mainima, et selline teenuste osutamine võib omada kasulikke mõjusid teenuste korraldusele ning arendada teenuste osutamise eesmärke. Kolmandaks, teenuste üleandmise eeltingimuseks on täidetavate ülesannete võimalikult täpne määratlemine. Vastasel juhul ei ole võimalik sõlmida lepingut, mis oleks piisavalt täpne (et teostada tõhusat järelevalvet väljakontraktitud teenuste üle). Neljandaks, kuna väljakontraktimisega on seotud ka administreerimiskulud (mis mõnikord on suhteliselt suured), siis tuleb arvestada kuivõrd tõenäoline on kulude kokkuhoiu saavutamine. Saadud efektiivsuse tõus võib olla suhteliselt väike võrreldes kuludega, mida kohalik omavalitsus peab tegema pakkumisprotsessi administreerimiseks ja lepingu täitmise järelevalve tagamiseks. Viiendaks, tuleb arvestada kas kohaliku omavalitsuse asutused või töötajad peaksid või tohiksid osaleda pakkumistel. Kohaliku omavalitsuse osalemisega tekitatakse tihedam konkurents, mis on kõige efektiivsemate lahenduste saavutamise eeltingimus. Selle rakendamine peaks Eestile olema eriti sobiv, kuna paljudes maapiirkondades on vähe kohalike teenuste potentsiaalseid osutajaid. Vähem tähtsam on see, kas leping sõlmitakse era- või avalik-õigusliku isikuga. Ülaltoodud kriteerium peab olema üleantavate teenuste ja ülesannete täitmiseks tehtavate kulude kokkuhoiu peamiseks tingimuseks. Siiski on oluline, et avalik-õiguslikud teenuste osutajad arvestaksid ka kaudseid kulusid (nt administreerimine, trükkimine ja asjaajamine), et tagada eraõiguslike isikutega õiglane ja võrdne konkurents. Kuuendaks, väljakontraktimisel on oluline silmas pidada personaliküsimusi. Kas on võimalik teha vajalikke personalimuudatusi? Kuidas mõjutab personali vähendamine organisatsiooni administratiivsele suutlikkusele ja asjatundlikkusele? Millised on tagajärjed organisatsiooni arengu seisukohalt? Oluline on teenuste osutamise tagamine ka pärast väljakontraktimist. Kui seda ei suudeta saavutada, siis tuleks teenuste osutamine jätta kohalikule omavalitsusele. Lõpuks, tuleb otsustada, millist liiki pakkumist kasutada teenuse väljakontraktimisel: avalik pakkumine, piiratud pakkumine (välja valitakse potentsiaalsed pakkujad, võib-olla kasutades eelvalimisi) või otsesed läbirääkimised üksiku pakkujaga. See võib esiteks sõltuda sellest, kas on kehtestatud teatud reeglid pakkumise liigi kohta. Teiseks tuleb arvestada, millist liiki pakkumine annab tõenäoliselt parima tulemuse. Kolmandaks, tuleb arvestada erinevate pakkumiste maksumusega. Paljudes Euroopa maades on pikk väljakontraktimise kogemus, kuid suhteliselt väikese võistleva pakkumise kaasamisega. Väljakontraktimine rajaneb pigem traditsioonidel ja vastastikusel usaldusel kui võistleval pakkumisel. Eesti kohalikud omavalitsused on mitmete aastate jooksul kasutanud kohalike teenuste lepingulist üleandmist sellistes valdkondades nagu transport, veevarustus, prügivedu, sotsiaalhooldus. Sellest hoolimata on rida põhjuseid miks on sobiva väljakontraktimise kasutamist kohalike omavalitsuse poolt vaja edaspidi edendada ja toetada: 1. Põhjalik väljakontraktimist ja hankeid reguleeriva seadusandliku raamistiku loomine on Eesti jaoks üheks tähtsaimaks tegevusvaldkonnaks EL-ga ühinemise ettevalmistamisel. EL direktiivid reguleerivad avalikke hankeid ja pakkumisi avaliku sektori võimuorganite ja väliste osapoolte vahel kui lepingu (lepingud võivad olla sõlmitud teenuste osutamiseks, kontsessioonide või projektide elluviimiseks) rahaline maht ületab teatud piiri (milleks praegu on 200 000 ECU), samuti sätestatakse direktiivides lepingute sõlmimise kord. See regulatsioon puudutab riigi ja kohaliku omavalitsuse organeid, kohaliku omavalitsuse üksuste liite ja teisi avaliku sektori võimuorganeid. 31. märtsil 1998. alanud EL ja Eesti intensiivsetel läbirääkimistel rõhutati Eesti seadusandluse ja praktika kujundamisel EL liikmesriikide poliitika jälgimise vajadust. Antud kontekstis tuleb märkida, et erasektori aktiivsem kaasamine avaliku sektori teenuste osutamisse tõenäoliselt suurendab Eesti ettevõtete võimalusi efektiivseks osalemiseks EL pakkumistel. 2. Poliitilisest keskkonnas ja Eesti majanduslikest ja poliitilistest prioriteetidest tulenevalt võib väljakontraktimine muutuda üheks olulisimaks vahendiks avaliku sektori poolt osutatavate teenuste kvaliteedi tõstmisel. Vastuseis avaliku sektori laienemisele seab piirid ka kohaliku omavalitsuse ametnike arvu kasvule. Seetõttu tuleks teistest sektoritest lepinguliste osapoolte leidmist pidada kasulikuks ja poliitiliselt vastuvõetavaks, kuna see on alternatiiv avaliku sektori poolsele teenuste osutamisele. 3. Kogemuste ja spetsialistide nappus Eesti suhteliselt väikestes kohaliku omavalitsuse üksustes tingib vajaduse tulevikus senisest enam kasutada väliste pakkujate teenuseid. Kuigi lähema 5-6 aasta jooksul on planeeritud kohaliku omavalitsuse üksuste arvu vähenemine 254-lt umber 150-ni, ei kompenseeri see väliste ekspertide ja kogemuste kasutamisest saadavat kasu. Peamiseks takistuseks on siin kohaliku omavalitsuse üksuste suhteliselt vähe arenenud administratiivne suutlikkus, mis ei võimalda efektiivselt korraldada hangete ja väljakontraktimisega seonduvat. Ei tohi alahinnata nende toimingute teostamiseks vajalike oskuste ja suutlikkuse (nt teenuste määratlemine, pakkujate väljaselgitamine, hindamine ja järelevalve jne) osa. Pealegi toimub regulaarselt väliste teenuste osutajate määramine, mis -nagu paistab- toimub avatud ja õiguspärase konkursita (võistleva pakkumiseta) ning ei tagata vajalikul määral projekti haldamist. Sellise olukorra tekkimine on tingitud mitmetest põhjustest. Esimesena tuleb märkida, et praktiliselt puudub väljakontraktimise-alane õiguslik regulatsioon, milles tuleneb ka suurem oht selle väärkasutamiseks. Samas takistab väljakontraktimise kasutamist ka oskusteabe ja kogemust puudumine. Tihtipeale ei too väljakontraktimine kaasa olulisi muutusi teenuste loetelus või osutamisel, kuna sellega ei taotleta olulisi muutusi kohaliku omavalitsuse ja teenust osutava isiku suhetes (nn "distantseeritud" juhtimine). Lõpetuseks võib öelda, et mõnes Eesti osas -peamiselt maapiirkondades- on väljakontraktimise teostamiseks liialt väikene turg st on vähe potentsiaalseid teenuste pakkujaid. Kuna teenuste väljakontraktimisel kasutatakse küllaltki vähe avalikke konkursse, siis on suhteliselt palju ruumi ökonoomsuse ja efektiivsuse suurendamiseks avaliku sektori väliselt osutatavate teenuste kaudu. Lõpetuseks tuleks rõhutada, et avalike teenuste üle andmine eraettevõtjale EI OLE erastamine, mis seisneb riigi või kohaliku omavalitsuse kõigi varade ja kogu vastutuse üleandmises eraettevõtetele müümise teel. Avalike teenuste lepingulise üleandmise korral jääb omavalitsus vahendite omanikuks ja teenuse eest vastutavaks, aga igapäevast tööd teostab spetsiifilise lepingu alusel eraldiseisev organisatsioon - tööettevõtja. Käesolevas käsiraamatus antud juhtnöörid on mõeldud teie abistamiseks siis, kui olete otsustanud uurida, milliseid võimalusi pakub avalike teenuste üleandmine eraettevõtjaile. Raamat on jagatud nelja ossa: A. Kuidas valida lepinguliseks üleandmiseks sobivaid teenuseid B. Kuidas üleantavaid teenuseid lähemalt kirjeldada C. Kuidas valida tööettevõtjat D. Kuidas hallata tööettevõtulepingut Võite alustada ükskõik millisest osast, mis teile enda arvates kõige vajalikum on